Sozialhilfe mit Anreizcharakter auf dem Prüfstand

10 Jahre nach Einführung der Leistungen mit Anreizcharakter in der Sozialhilfe lässt sich nicht nachweisen, ob sie die erwünschte Wirkung zeigen. Die Rede ist vom Einkommensfreibetrag, von der Integrationszulage und von der Minimalen Integrationszulage.

Das Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien (BASS) hat Anfang 2015 im Auftrag der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) Vollzug und Wirkung der Anreizangebote untersucht. Bei der letzten SKOS-Richtlinienrevision im Jahre 2005 wurde der Grundbedarf um 7 Prozent gekürzt und zum Ausgleich wurden die erwähnten drei Leistungen eingeführt. Ziel: Finanzielle Anreize setzen, damit sich Sozialhilfebeziehende für ihre berufliche und soziale Integration einsetzen.

Der Einkommensfreibetrag (EFB) ist Anreiz für Sozialhilfebeziehende, die ein Erwerbseinkommen im ersten, also im regulären Arbeitsmarkt beziehen und beträgt bei voller Erwerbstätigkeit pro Monat zwischen 400 und 700 Franken, ohne dass das Sozialhilfegeld gekürzt wird.

Die Integrationszulage (IZU) ist Anreiz für Sozialhilfebeziehende, die besondere Eigenleistungen zu ihrer beruflichen und sozialen Integration erbringen und beträgt 100 bis 300 Franken pro Monat.

Die Minimale Integrationszulage (MIZ) ist Anreiz für nicht erwerbstätige Sozialhilfebeziehende, die zum Beispiel mangels Angeboten oder aus gesundheitlichen Gründen nicht in der Lage sind, eine besondere Eigenleistung zu erbringen, sich aber trotzdem bemühen, ihre Situation zu verbessern (100 Franken pro Monat).

Zur Vollzugsabklärung: 18 Kantone haben alle drei Leistungen übernommen, sechs Kantone einzelne Zulagen und zwei Kantone gar keine. Bei jenen Kantonen, die die Anreizpalette nur teilweise anwenden, ortet BASS meistens „eine generelle Zulagenskepsis‘“. Grund dieser Annahme: Alle Kantone, die auf eine MIZ oder eine IZU verzichten, wählen beim EFB den tiefsten Betrag von 400 Franken (oder sogar darunter).

Zur Wirkungsabklärung: In welchem Ausmass tragen die als Anreiz gedachten Zulagen dazu bei, dass sich Sozialhilfebeziehende stärker für ihre berufliche und soziale Integration einsetzen als ohne?

BASS-Erkenntnis: Zur Integrationszulage und zur Minimalen Integrationszulage liegen keine ausreichenden Daten vor. Die Wirkungsanalyse beschränkt sich deshalb auf den Einkommensfreibetrag. Allein, für einen Wirkungsnachweis fehlen hier Vergleichsgruppen mit und ohne EFB, so dass obige Frage nach zehn Jahren Praxis „nur ansatzweise“ beantwortet werden kann.

Auch der Rückgriff auf die offenbar nicht umfangreiche internationale Forschung zur Wirkung von Anreizen brachte keine Nachweise, „dass die Wirkungen nachhaltig sind und die Erwerbsbeteiligung auf längere Dauer verbessern“. Immerhin, „positive Effekte finanzieller Erwerbsanreize“ fanden sich in der Mehrheit der beigezogenen Untersuchungen. Auch Pilotprojekte, die in den Städten Basel und Zürich vor dem heutigen Zahlungssystem durchgeführt wurden, sind seinerzeit alles in allem vorteilhaft ausgefallen, „ohne aber einen ‚harten‘ Beweis für eine Erhöhung der Erwerbsbeteiligung zu erbringen.“

Über individuelle Daten zu Sozialhilfebeziehenden bis zurück in die Nullerjahre verfügen die Städte Luzern und Winterthur. BASS hat anhand dieser Daten untersucht, wie sich die Erwerbstätigen-Quote der Sozialhilfebeziehenden ab 25-jährig vor und nach der Einführung des Einkommensfreibetrages entwickelte. Ergebnis: Im Fall Luzern lässt sich ein leicht positiver Effekt nachweisen, ist aber mit Vorsicht zu geniessen, weil nur eine begrenzte Zahl von Einflussfaktoren berücksichtigt werden konnte. In Winterthur lässt sich überhaupt keine signifikante Veränderung nachweisen.

Kurz nach der BASS-Evaluation, nämlich im Februar/März 2015, führte die SKOS im Hinblick auf ihre aktuelle Richtlinien-Revision eine grosse Umfrage bei ihren Mitgliedern durch (faktuell.ch kommt separat darauf zurück).

Unabhängig von der Klärung, ob der EFB die gewünschte Wirkung entfaltet, sprechen sich 91 Prozent für die Beibehaltung des Einkommensfreibetrages aus und drei Viertel auch für die Beibehaltung des heute geltenden EFB in der Höhe von 400 bis 700 Franken.

In der BASS-Erhebung gingen die Einschätzungen der befragten Sozialhilfe-Experten noch weit auseinander. Ungefähr die Hälfte äusserte sich zur Anreizfunktion des EFB zurückhaltend. Als Faktoren, welche die Wirkung begrenzen würden, wurden insbesondere folgende Aspekte genannt: eine begrenzte Arbeitsnachfrage der Wirtschaft, eine ohnehin vorhandende grosse Arbeitsmotivation der Sozialhilfebeziehenden, starke soziale Normen (Druck der „Arbeitsgesellschaft“) sowie in gewissen Fällen ein grosser Problemdruck, der keine Reaktion auf finanzielle Anreize zulässt.

Was die Beurteilung der Integrationszulage anbelangt, liegen BASS-Evaluation und SKOS-Umfrage nahe beisammen. Die IZU bekommt 83 Prozent Zustimmung und noch zwei Prozent mehr befürworten auch die Beibehaltung der Höhe der Zulage (bis 300 Franken). Gut die Hälfte der SKOS-Mitglieder wünscht aber, dass die Voraussetzungen für die Ausrichtung des IZU enger gefasst werden (v.a. Abgrenzung zum EFB, Präzisierung der Anwendung für Alleinerziehende). Auch die regionalen Sozialdienste schliessen sich dem fast zur Hälfte an.

In den BASS-Interviews beurteilen die Praktiker der Sozialdienste die IZU-Wirkung gar positiver als jene des Einkommensfreibetrages. BASS: „Dahinter steht die Erfahrung, dass die Motivation zum Besuch eines Beschäftigungsprogramms bei vielen Sozialhilfebeziehenden geringer ist als die Motivation zur Aufnahme (oder Erweiterung) einer Erwerbstätigkeit. Der finanzielle Anreiz kann deshalb einen entscheidenden Ausschlag geben.“

Bleibt die Minimale Integrationszulage: Vor allem die Kantone, aber auch die Gemeinden in der Deutschschweiz möchten mehrheitlich darauf verzichten, nicht aber die regionalen Sozialdienste. Eine Erklärung liefern die BASS-Expertengespräche: Die MIZ wird von Sozialdiensten am positivsten beurteilt, die sie als Sanktionsinstrument einsetzen, was heisst: Man gibt sie gleichsam automatisch und kann sie gegebenenfalls, je nach Wohlverhalten, mit geringem administrativen Aufwand wieder streichen. „Im Vergleich mit den SKOS-Richtlinien“, schreibt BASS dazu, „erfährt MIZ damit einen doppelten Wandel: erstens mutiert sie vom (positiven) Anreiz zur (negativen) Sanktion; zweitens zielt sie nicht mehr ausschliesslich auf Integrationsleistung, sondern generell auf die Kooperation mit den Sozialhilfeorganen.“

Zwar vermag BASS mit Fakten nicht zu belegen, dass EFB, IZU und MIZ "nachhaltig" dafür sorgen, dass Sozialhilfebeziehende dank dieser Zulagen häufiger erwerbstätig sind, ihre Erwerbspensen erweitern oder sich ganz allgemein verstärkt um ihre berufliche und soziale Integration bemühen. Von einer Reduktion rät BASS aber ab. Auch wenn die direkte verhaltenssteuernde Wirkung einer Zulage womöglich nicht sehr gross sei, könnten nachträgliche Änderungen indirekt auf das Erwerbsverhalten von Sozialhilfebeziehenden zurückwirken. BASS verweist auf Wechselwirkungen, die verhaltensökonomische Experimente zum Verhältnis von finanziellen und nicht-finanziellen Handlungsmotiven belegen würden: "Wird eine Zulage primär als ein Zeichen der Wertschätzung kommuniziert, so ist nicht auszuschliessen, dass eine Reduktion der finanziellen Anerkennung bei den Betroffenen zu Motivationseinbussen führt."

(aufgeschaltet im Juni 2015)