Die Revision der SKOS-Richtlinien: Korrekturen an den Rändern

Wohin steuert die Sozialhilfe in der Schweiz?  Ein Rundgang durch die Baustellen der Sozialhilfe. 

Vorbemerkung: Zwei Studien, die die SKOS 2014 in Auftrag gab, sollten zunächst die Angemessenheit der Höhe des Grundbedarfs und die Wirksamkeit der Leistungen mit Anreizcharakter wissenschaftlich überprüfen. Beide Studien brachten nicht die erhoffte Klärung – beim Grundbedarf nicht, weil das Bundesamt für Statistik (BFS) für die einkommensschwächsten 10 Prozent der Haushalte mit drei und mehr Personen aus methodischen Gründen keine Aussage zur Höhe der Haushaltsausgaben machen konnte, sondern nur für Ein- und Zwei-Personen-Haushalte; beim Anreizcharakter nicht, weil dem Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien (BASS) weitgehend Daten und Vergleichsmöglichkeiten fehlten, um eine nachhaltige Wirkung aufzeigen zu können (siehe auch „Sozialhilfe mit Anreizcharakter auf dem Prüfstand“).

Nach diesem eher missratenen Start zur Revision der SKOS-Richtlinien stand in der ersten Jahreshälfte 2015 eine Meinungsumfrage bei den SKOS-Mitgliedern auf dem Programm, die das Institut Link durchgeführt und ausgewertet hat. Zur Teilnahme eingeladen wurden 956 Mitglieder, davon haben 659 oder fast 70 Prozent den Fragebogen elektronisch ausgefüllt. 334 der 659 Antwortenden haben „Weitere Bemerkungen“ beigefügt. Die Frage, ob die Mitglieder damit einverstanden sind, dass die SKOS den Namen der Organisation zu den Antworten einsehen kann, haben 74 Prozent bejaht, mithin hätte über ein Viertel der Befragten Anonymität vorgezogen.

Das Institut hat die Befragten in sechs Mitgliedergruppen aufgeteilt: alle Kantone, rund 472 Gemeinden, 75 regionale Sozialdienste, 79 private Organisationen, 3 Bundesämter und 3 Fachhochschulen. 617 Antworten gingen aus der Deutschschweiz ein, 42 aus der Westschweiz. (Auf die Berücksichtigung der Stellungnahmen der Bundesämter und der Fachhochschulen wird in diesem Bericht verzichtet, weil diesen sechs Stimmen bei den Ergebnissen dieser Umfrage keine grössere Bedeutung zukommt.)

Für eine Zusatzauswertung sind ausserdem die Gemeinden entsprechend ihrer Grösse aufgeteilt worden: 296 kleine Gemeinden bis 4‘999 Einwohner (EW), 97 mittlere Gemeinden von 5‘000 bis 9‘999 EW, 56 kleinere Städte von 10‘000 bis 19‘999 EW, 17 grössere Städte von 20‘000 bis 49‘999 EW und 6 grosse Städte ab 50‘000 EW.

Soweit die Methodik der Umfrage. Nun zu den einzelnen Fragen und den wichtigsten Ergebnissen.

Für die Frage „Wie soll der Grundbedarf in Zukunft ausgestaltet sein?“ standen vier Varianten zur Auswahl für Haushalte mit jeweils 1 bis 7 Personen. In den SKOS-Richtlinien werden heute die Leistungen für die einkommensschwächsten 10 Prozent der Haushalte auf der Basis einer Äquivalenzskala festgelegt. Diese Skala geht von fallenden Kosten aus, weil der Grundbedarf nicht proportional zur Haushaltsgrösse ansteigt (Beispiel: 1 Person (Äquivalenzfaktor 1.00) = 986 Franken; 2 Personen (1.53) = 1509 Franken.

Variante 1:Status Quo

1 Person (1.00) = 986 Franken, 2 Personen (1.53) = 1509 Franken, 3 Personen (1.86) =1834 Franken, 4 Personen (2.14) = 2110 Franken, 5 Personen (2.42) = 2386 Franken, 6 Personen (2.70) = 2662 Franken, 7 Personen (2.98) = 2938 Franken.

Wichtigste Ergebnisse:

Für den Status Quo sprechen sich 29 Prozent aus, in der Deutschschweiz etwas mehr als in der Westschweiz. Mit Abstand am grössten ist die Zustimmung bei der Gruppe der grösseren Städte mit 41 Prozent; der Status Quo ist aber auch bei den Kantonen die bevorzugte Variante.

Variante 2: Erhöhung des Grundbedarfs um 90 bzw. 100 Franken für Ein- und Zweipersonenhaushalte gemäss Neuberechnung durch das BFS. Als Umrechnungsfaktor für die weiteren Haushaltsgrössen dient die bisherige SKOS-Äquivalenzskala.

1 Person = 1076 Franken, 2 Personen = 1606 Franken, darauf aufbauend geht’s weiter mit den bisherigen Äquivalenzfaktoren: 3 Personen = 2001 Franken, 4 Personen = 2303 Franken, 5 Personen = 2604 Franken, 6 Personen = 2905 Franken, 7 Personen = 3206 Franken.

Wichtigste Ergebnisse:

21 Prozent Zustimmung insgesamt; favorisiert wird diese teuerste Variante von 55 Prozent der französischsprachigen Mitglieder (Deutschschweiz: 18 Prozent) und von 63 Prozent der privaten Organisationen.

Variante 3: Erhöhung bei kleinen, Reduktion bei grösseren Haushalten, ab 3 Personen je weitere Person „nur“ 230 Franken statt Betrag nach SKOS-Äquivalenzskala.

1 Person (Wert BFS) = 1076 Franken, 2 Personen (Wert BFS) = 1606 Franken, 3 Personen (gemäss Status Quo) = 1834 Franken, ab 3 Personen + 230 Franken je weitere Person, also 4 Personen = 2064 Franken, 5 Personen = 2294 Franken, 6 Personen 2524 Franken, 7 Personen 2754 Franken.

Wichtigste Ergebnisse:

Mit 14 Prozent insgesamt die kleinste Zustimmung, aber immerhin 19 Prozent der Kantone und 24 Prozent der grösseren Städte sprechen sich für diese Variante aus.

Variante 4: Status Quo wird beibehalten für kleinere Haushalte bis drei Personen, Reduktion bei grösseren Haushalten.

1 Person (Äquivalenzfaktor 1.00) = 986 Franken, 2 Personen (1.53) = 1509 Franken, 3 Personen (1.86) = 1834 Franken, ab 3 Personen + 230 Franken je weitere Person, also 4 Personen = 2064 Franken, 5 Personen = 2294 Franken, 6 Personen = 2524 Franken, 7 Personen = 2754 Franken.

Wichtigste Ergebnisse:

Mit 34 Prozent die grösste Zustimmung, wobei der sprachregionale Unterschied zwischen Deutschschweiz (36 Prozent) und Westschweiz (2 Prozent) besonders gross ist. 41 Prozent aller Gemeinden favorisieren diese Variante, nämlich gemäss Zusatzauswertung aufgeschlüsselt: 52 Prozent der kleineren Städte, 50 Prozent der grossen Städte, 43 Prozent der mittleren Gemeinden und 39 Prozent der kleinen Gemeinden. Innerhalb der Mitgliedergruppe „Gemeinden“ schneidet Variante 4 nur bei den grösseren Städten mit 24 Prozent nicht am besten ab (hier ist der Favorit, wie erwähnt, der Status Quo). Auch bei den Kantonen schneidet Variante 4 mit 26 Prozent nur am zweitbesten ab (Favorit auch hier der Status Quo).

Kombinationen der Varianten 1 bis 4:

63 Prozent haben sich zumindest bei den kleinen Haushalten für den Status Quo entschieden (Varianten 1 und 4). Bei den Gemeinden sind es 73 Prozent, bei den Kantonen 59 Prozent, bei den regionalen Sozialdiensten 49 Prozent und bei den privaten Organisationen 19 Prozent. Für den Status Quo sind 65 Prozent in der Deutschschweiz und 28 Prozent in der Westschweiz.

48 Prozent sprechen sich für eine Reduktion bei grösseren Haushalten ab vier Personen aus (Varianten 3 und 4), wobei die Differenz zwischen der Deutschschweiz (50 Prozent) und der Westschweiz (12 Prozent) gross ist. Bei den Gemeinden sind 54 Prozent für eine Reduktion, gefolgt von den Kantonen (45 Prozent), den regionalen Sozialdiensten (42 Prozent) und den privaten Organisationen (19 Prozent). Für eine Reduktion sind 50 Prozent in der Deutschschweiz und 12 Prozent in der Westschweiz.

35 Prozent unterstützen insgesamt eine Erhöhung des Grundbedarfs (Varianten 2 und 3), wobei zwischen der Deutschschweiz (32 Prozent) und der Westschweiz (65 Prozent) ebenfalls eine grosse Differenz besteht. Eine Erhöhung wünschen 76 Prozent der privaten Organisationen, 45 Prozent der regionalen Sozialdienste, 41 Prozent der Kantone und 26 Prozent der Gemeinden. In der Westschweiz sprechen sich 65 Prozent für eine Erhöhung aus, in der Deutschschweiz 32 Prozent.

Ergebnisse der Gemeinden gemäss Zusatzauswetung:

Status Quo: Dafür sind 83 Prozent der grossen Städte, 81 Prozent der kleineren Städte, 76 Prozent der mittleren Gemeinden, 70 Prozent kleinen Gemeinden und 65 Prozent der grösseren Städte.

Reduktion ab 4-Personen-Haushalt: Dafür sind 67 Prozent der grossen Städte, 57 Prozent der kleineren Städte, 56 Prozent der mittleren Gemeinden, 52 Prozent der kleinen Gemeinden und 48 Prozent der grösseren Städte.

Erhöhung Grundbedarf: Dafür sind 36 Prozent der grösseren Städte, 27 Prozent der kleinen Gemeinden, 22 Prozent der mittleren Gemeinden, 17 Prozent der grossen Städte und 16 Prozent der kleineren Städte.

Klar deutbare Antworten ergibt die Erhebung zu weiteren Fragen:

87 Prozent sprechen sich für generell reduzierte Leistungen für junge Erwachsene bis 25-jährig und mit eigenem Haushalt aus, welche keine Ausbildung absolvieren, keine Kinder betreuen und nicht arbeiten. Bei dieser Frage ist die Zustimmung bei den Kantonen mit 96 Prozent am grössten, vor den Gemeinden (91 Prozent), den regionalen Sozialdiensten (87 Prozent) und privaten Organisationen (63 Prozent). Mit 67 Prozent liegt die Zustimmung in der Westschweiz niedriger als in der Deutschschweiz (88 Prozent).

91 Prozent stehen weiterhin zum Einkommensfreibetrag (EFB), wobei auch hier die Zustimmung bei den Kantonen mit 96 Prozent am grössten ist, gefolgt von den regionalen Sozialdiensten (93 Prozent), privaten Organisationen (92 Prozent) und Gemeinden (90 Prozent). Die Zustimmung fällt in der Westschweiz (88 Prozent) leicht geringer aus als in der Deutschschweiz (91 Prozent).

73 Prozent wollen an der bisherigen Höhe des EFB von 400 bis 700 Franken festhalten, auch hier nehmen die Kantone die Spitze ein (85 Prozent), vor den regionalen Sozialdiensten (74 Prozent), privaten Organisationen (73 Prozent) und Gemeinden (72 Prozent). In der Westschweiz ist die Zustimmung höher (84 Prozent) als in der Deutschschweiz (72 Prozent). Immerhin 22 Prozent sprechen sich für eine Senkung des EFB aus, nämlich 25 Prozent bei den Gemeinden, 20 Prozent bei den regionalen Sozialdiensten, 15 Prozent der Kantone und 10 Prozent der privaten Organisationen.

83 Prozent wollen die Integrationszulage (IZU) grundsätzlich beibehalten.

85 Prozent sprechen sich für die bisherige Höhe der IZU aus (100 bis 300 Franken pro Monat) aus.

Die grösste IZU-Zustimmung kommt von den Kantonen und Gemeinden (je 87 Prozent), vor den regionalen Sozialdiensten (85 Prozent) und privaten Organisationen (79 Prozent).

Die weitere Frage, ob die Ausrichtung der IZU enger gefasst werden sollte, ja oder nein, findet je 46 Prozent Zustimmung und Ablehnung, wobei sich bei Kantonen, Gemeinden und regionalen Sozialdiensten mehr Befürworter einer engeren Fassung finden, ebenso in der Westschweiz (57 Prozent gegenüber 46 Prozent in der Deutschschweiz),umgekehrt sprechen sich nur die privaten Organisationen mit einer starken Mehrheit dagegen aus (58 Prozent).

51 Prozent möchten auch die Minimale Integrationszulage (MIZ) von 100 Franken pro Monat beibehalten, am stärksten wird sie von den privaten Organisationen (84 Prozent), den regionalen Sozialdiensten (55 Prozent) und in der Westschweiz (64 Prozent) befürwortet; hingegen möchten Gemeinden (51 Prozent) und Kantonen (56 Prozent) mehrheitlich auf die MIZ verzichten. Die Zusatzauswertung zeigt vor allem, dass die Zustimmung zur MIZ bei den kleineren Gemeinden grösser ist als bei den grösseren Städten.

81 Prozent der Mitglieder der SKOS wollen am heutigen Sanktionssystem grundsätzlich festhalten, wobei sich die Kantone (93 Prozent) und die Gemeinden (84 Prozent) am deutlichsten dafür aussprechen, gefolgt von den regionalen Sozialdiensten und den privaten Organisationen (je 71 Prozent). Die Sprachregion liegen in der Zustimmung gleichauf: 81 Prozent Deutschschweiz, 83 Prozent Westschweiz.

86 Prozent wollen das bestehende Sanktionssystem in wiederholten und schwerwiegenden Fällen bei nicht kooperativen Personen verschärfen. Besonders stark sprechen sich die Gemeinden mit 92 Prozent für Verschärfung aus, es folgen die Kantone (85 Prozent), regionalen Sozialdienste (84 Prozent) und die privaten Organisationen (54 Prozent). Für Verschärfung sind in der Deutschschweiz 87 Prozent, in der Westschweiz 62 Prozent.

74 Prozent jener Kantone (alle Mitgliedergruppen: 47 Prozent), die verschärfte Sanktionen unterstützen, sprechen sich für einen Sanktionsrahmen aus, der bei unkooperativem Verhalten der Sozialhilfeempfänger eine Kürzung des Grundbedarfs von heute maximal 15 Prozent auf 21 bis 30 Prozent ermöglicht. Eine Mehrheit für diese Lösung findet sich unter den Befürwortern einer Verschärfung auch bei den regionalen Sozialdiensten (60 Prozent); die Gemeinden mit 46 Prozent liegen knapp unter dem Durchschnitt gleichauf mit den Westschweizer Mitgliedern. Für eine noch härtere Gangart sprechen sich 17 Prozent der Gemeinden und 13 Prozent der regionalen Sozialdienste aus, aber auch 15 Prozent in der Westschweiz.

71 Prozent erwarten, dass die Regelungen zur Vermeidung sogenannter Schwelleneffekte in den SKOS-Richtlinien ausführlicher und verständlicher abgefasst werden. Am stärksten äussern diesen Wunsch regionale Sozialdienste und private Organisationen (je 80 Prozent), vor den Gemeinden (69 Prozent). Nur bei den Kantonen spricht sich mit 48 gegen 44 Prozent eine Mehrheit gegen eine Überarbeitung der Regelungen aus.

Schwelleneffekte setzen negative Anreize und widersprechen dem Grundsatz „Arbeit muss sich lohnen“. Von einem Schwellenwert spricht man, wenn mehr Lohn beim Sozialhilfeempfänger dazu führt, dass er unter dem Strich weniger frei verfügbares Einkommen hat, weil Sozialleistungen der Lohnerhöhung angepasst und damit gekürzt werden. Die andere Schwierigkeit besteht darin, dass sichergestellt werden sollte, dass Haushalte ausserhalb der Sozialhilfe in jedem Fall besser gestellt sind als Haushalte in der Sozialhilfe.

77 Prozent  wünschen eine Beibehaltung der ergänzenden Situationsbedingten Leistungen (SIL), wobei sie von den privaten Organisationen am stärksten befürwortet werden (86 Prozent), vor den Gemeinden (78 Prozent), regionalen Sozialdiensten (71 Prozent) und den Kantonen (59 Prozent). Sprachregional gibt es leicht mehr Befürworter in der Deutschschweiz. Von jenen 21 Prozent, welche die SIL in der aktuellen Form nicht beibehalten wollen, wünschen sich 95 Prozent ein neues Konzept.

Die SIL berücksichtigen eine besondere gesundheitliche, wirtschaftliche oder familiäre Lage (z.B. Fremdbetreuung von Kindern oder Erwerbsunkosten) und ermöglichen damit eine auf dem effektiven Bedarf beruhende individualisierte und gezielte Hilfe. Obschon die SIL 2011 revidiert worden sind, führen sie nach wie vor regelmässig zu kontroversen Diskussionen. Vorgeschlagen wird u.a. die Teilpauschalisierung bestimmter Leistungen, eine Obergrenze oder ein Selbstbehalt für bestimmte Situationen.

Beschlüsse der Konferenz der Sozialdirektoren

Die Konferenz der Sanitätsdirektoren (SODK), die für die SKOS-Richtlinien neu die politische Verantwortung übernimmt, hat am 21./22. Mai 2015 die Stossrichtung der Revision der SKOS-Richtlinien mit ersten Vorentscheiden eingeleitet:

Anpassungen Grundbedarf: Bei Haushalten ab 6 Personen endet die bisherige Berechnung mit Äquivalenzfaktor und wird je weitere Person durch + 230 Franken ersetzt. Dies bedeutet bei einem 7-Personen-Haushalt gegenüber dem Status Quo eine Reduktion von 46 Franken. Gleichzeitig wird auf eine Erhöhung für kleine Haushalte um 90 (1 Person) bzw. 100 Franken (zwei Personen) verzichtet – dies entgegen der Neuberechnung des BFS.

Senkung der Ansätze für junge Erwachsene bis 25 Jahren beim Grundbedarf. Über das Ausmass wird später entschieden.

Beibehaltung des Einkommensfreibetrages in der heutigen Form und Höhe (vergl. dazu „Sozialhilfe mit Anreizcharakter auf dem Prüfstand“).

Beibehaltung des Einkommensfreibetrages in der heutigen Form und Höhe (vergl. dazu „Sozialhilfe mit Anreizcharakter auf dem Prüfstand“).

Überarbeitung des Anreizsystems. Die Minimale Integrationszulage (MIZ) wird in die Integrationszulage (IZU) integriert bzw. mit ihr fusioniert. Voraussetzung für den Bezug der IZU wird präzisiert (insbesondere sollen qualifizierende, arbeits- und leistungsorientierte Tätigkeiten festgelegt werden).

Möglichkeit zur Verschärfung der Sanktionen auf 30 Prozent. Eine alleinstehende Person würde im äussersten Fall 657 statt 986 Franken erhalten.

Im September 2015 haben die Sozialdirektoren die konkreten Richtlinienänderungen der ersten Etappe beschlossen, die am 1. Januar 2016 in Kraft getreten sind.