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Schwelleneffekte in der Sozialhilfe: Treten an Ort

In der helvetischen Sozialhilfe-Praxis kommt es oftmals vor, dass es attraktiver ist, in der Sozialhilfe zu verweilen statt eine besser bezahlte Arbeit anzunehmen. Wie es aussieht, wird es auch ab 2017 so bleiben, wenn der zweite Teil der Revision der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) angewendet wird. Die Verfechter des «sozialen Existenzminimums» (im Gegensatz zum «absoluten» Existenzminimum) nehmen in Kauf, dass es damit weiterhin klar benachteiligte Menschen gibt: All jene, die mit Arbeit und ohne Sozialhilfe weniger zur Verfügung haben als Sozialhilfeempfänger.

Schwelleneffekte

 

Die «Anreize» in der Sozialpolitik sind Teil einer Sozialphilosophie, wie sie seit der Jahrtausendwende in Wohlfahrtsstaaten massgebend ist. Sie geht davon aus, dass es oft Prozesse von mangelnder Integration und sozialem Ausschluss sind, die in wirtschaftliche Schwierigkeiten führen. Und sie hält dafür, etwas frei übersetzt, dass betroffene Personen befähigt werden müssen, für sich selber zur sorgen («Hilfe zur Selbsthilfe») statt in Abhängigkeit von der Sozialhilfe zu verkümmern. So fanden jene finanziellen Erwerbsanreize 2005 Eingang in das System der sozialen Sicherheit, an denen die SKOS und ihr neues Leitgremium, die Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren, auch nach der SKOS-Richtlinienrevision festhalten wollen.

 

Doch «negative Anreize» rufen «Schwelleneffekte» hervor. Und ob «Anreize» dazu beitragen, dass Sozialhilfebeziehende rascher wieder erwerbstätig werden, ihr Erwerbspensum erweitern oder sich verstärkt um ihre berufliche und soziale Integration bemühen, ist umstritten und bis jetzt wissenschaftlich nicht belegt. Hingegen gilt als weitgehend unbestritten, dass Menschen mit Verhaltensanpassungen reagieren: Man holt sich, was zu holen ist. Wer könnte es ihnen verargen?

 

 

«Offiziell» sind für die SKOS weiterhin nur Einkommens-Freibetrag (monatlich bis 700 Franken) und Integrationszulage (bis 300 Franken im Monat) Leistungen mit Anreizcharakter. Als solche sind sie nicht Teil des «sozialen Existenzminimums». Dieses umfasst im Minimum die materielle Grundsicherung, welche «die wesentlichen Bedürfnisse einer angemessenen, jedoch bescheidenen Lebensführung inkl. der Teilhabe am sozialen Leben abdeckt» (SKOS), bestehend aus den anrechenbaren Wohnkosten (WOK), der medizinischen Grundversorgung (MGV) und dem Grundbedarf für den Lebensunterhalt (GBL). Hinzu kommen die situationsbedingten Leistungen (SIL), welche nach den Umständen des Einzelfalls bemessen werden.

 

Im Kanton Zürich hat eine Studie (econcept AG, 2012) festgestellt, dass mehr als jeder zehnte Sozialhilfefall, durch die gesetzten Fehlanreize im Status quo verharrt, weil sich die Aufnahme oder Ausdehnung der Erwerbstätigkeit nicht lohnt. Das sind über zehn Prozent der Fälle! Und dass damit ein bis zwei Prozent aller Steuerhaushalte mit bescheidenem Einkommen und ohne Sozialhilfeanspruch gegenüber vergleichbaren unterstützten Haushalten benachteiligt werden.

 

 

Dass situationsbedingte Leistungen sehr wohl «negative Anreize» setzen können, räumt auch die SKOS in ihren Bemerkungen zur Richtlinienreform zumindest indirekt ein, wenn auch betont zurückhaltend und langfädig: «Die SIL sind dahingehend kritisch zu sichten, ob in ihnen Leistungen dargestellt sein könnten, die den Leistungsrahmen nach dem allgemeinen, gesellschaftlichen Verständnis sprengen bzw. die dem unterstützten Haushalt etwas ermöglichen, was sich die allermeisten Haushalte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen, die aber nicht unterstützt werden, nicht leisten können.»

 

 

Tatsächlich sind Lösungen, die zumindest einen Teil der Fehlanreize reduzieren, zur Hand. So sind sich Experten einig, dass Bedarfsleistungen, anders als heute üblich, stufenlos ausgerichtet werden sollten. Eine lineare Ausgestaltung der Sozialleistungen garantiert den allmählichen Rückgang einer Leistung, ohne dass mit zunehmendem Erwerbseinkommen ein abrupter Rückgang in Kauf genommen werden muss.

 

 

Offenbar entstehen Schwelleneffekte in der Sozialhilfe vor allem beim Ein- und beim Austritt. «Diese können vermieden werden», so wird neu in den SKOS-Richtlinien festgehalten, «wenn sowohl bei der Berechnung des Anspruchs beim Eintritt als auch beim Austritt aus der Sozialhilfe neben den Wohnkosten, den Gesundheitskosten und dem Grundbedarf die Integrationszulage, der Einkommensfreibetrag und vorhersehbare situationsbedingte Leistungen einberechnet werden...»

 

 

Deutlich einfacher umzusetzen scheint da eine andere SKOS-Erkenntnis, die Eingang in die neuen Richtlinien gefunden hat: «Schwelleneffekte werden vermieden, wenn die Leistungen so lange gewährt werden, bis das Erwerbseinkommen über dem verfügbaren Einkommen liegt, das ein Haushalt mit Sozialhilfe erzielt. Der Entscheid über das Vorgehen ist Sache der Kantone.»