Mit Datum vom 8. April 2017 sind die Kosten für Menschen, die Sozialhilfe beziehen, gänzlich Sache der Wohnkantone. Das seit den mittelalterlichen Anfängen des Armenwesens verankerte Zuständigkeitsprinzip ("Heimatortprinzip") ist Geschichte. Die Rückerstattungspflicht der Heimatkantone, zuletzt für jene ihrer Mitbürger bestimmt, die weniger als zwei Jahre in einem «kantonsfremden» Wohnort angemeldet waren, erlischt – für manche kantonalen Kassenwarte ein Freudentag, für andere eher weniger: Unter dem Strich mit Abstand grösster Nettoempfänger von Sozialhilfe-Rückerstattungen anderer Kantone ist der Kanton Zürich; auf der anderen Seite des Spektrums ist der Kanton Bern deutlich der grösste Nettozahler für heimatberechtigte Bernerinnen und Berner, die in andern Kantonen Sozialhilfe beziehen.
Wohnortprinzip statt Heimatortprinzip
Mit dem Ende der Rückzahlungspflicht schliesst die amtliche Sozialhilfe ein Kapitel ab, das 1491 begann….
Am 30. Mai 1491 erhob die Tagsatzung zum Grundsatz in der Alten Eidgenossenschaft, jede Gemeinde sei verpflichtet, für ihre Armen zu sorgen. Gestützt auf diesen Beschluss mussten die Gemeinden zunächst festlegen, wer Gemeindeangehöriger war.
Der Grundsatzentscheid von 1491 war jedoch nur ein „Papiertiger“. Es vergingen weitere 60 Jahre, bis sich die Gemeinden tatsächlich nach einem weiteren Tagsatzungsbeschluss im Jahre 1551 um ihre Armen kümmerten. Als später im 17. und 18. Jahrhundert die Zahl der Bedürftigen stieg, setzte sich nach und nach in der ganzen Schweiz eine neue Regelung durch: Die Angehörigen der Bedürftigen wurden neu zur Fürsorge verpflichtet, manchmal bis in den vierten Verwandtschaftsgrad, ehe die Öffentlichkeit zur Kasse gebeten werden konnte.
1681 sanktionierte die Tagsatzung eine weitere Massnahme, die zu diesem Zeitpunkt da und dort längst zur Gewohnheit geworden war: Umherziehende, verarmte und mittellose Bürger, die ausserhalb ihres Kantons lebten und auch durch ihr Verhalten – etwa durch Betteln –missfielen, konnten fortan an ihre Herkunftskantone abgeschoben werden, die die Bedürftigen ihrerseits den jeweiligen Heimatgemeinden überstellten.
Während in früheren Jahrhunderten Arme gleichsam als Abbild von Jesus mit wohlwollender Fürsorge rechnen konnten, war damit spätestens ab dem 16. Jahrhundert Schluss. Der Entscheid, dass Bedürftige in ihre Herkunftskantone abgeschoben werden konnten, führte jetzt zu Treibjagden auf Bettler und Verwahrloste, um sie – als Kostenfaktor und Störenfriede – möglichst rasch loszuwerden.
Die Fürsorgepflicht der Heimatkantone im Allgemeinen und der Heimatorte im Besonderen rief heftige Abwehrreflexe hervor. Sozial schlecht gestellte Gemeindebürger wurden auf unterschiedliche Art herabgesetzt und gedemütigt, etwa durch ihren Ausschluss vom Stimm- und Wahlrecht (mancherorts bis ins 20. Jahrhundert!) oder die Behörden schränkten die Bewegungsfreiheit ein, um die Bedürftigen besser kontrollieren und disziplinieren zu können; Heiratseinschränkungen waren eine weitere Ächtungsmassnahme.
Zwischen 1860 und 1910 sank der Anteil der Bürger, die in ihrer Heimatgemeinde wohnten, von 59 auf 34 %. Und mit der einsetzenden Industrialisierung bekam es die Armenpflege zunehmend mit einem neuen „Phänomen“ zu tun: Es begegneten sich in den neuen Industriezentren zwei Arten von Arbeitsmigranten: inländische und ausländische Arbeitsuchende, beide waren an ihrem neuen Arbeits- und Wohnort Fremde – Arbeitswillige, deren materielle Lebensgrundlage sofort bedroht war, wenn sie durch Unfall, Krankheit oder Arbeitslosigkeit aus der Bahn geworfen wurden. Die soziale Misere spitzte sich zu.
In dieser Lage wurde 1905 die Gründung der Schweizerischen Armenpfleger-Konferenz initiiert, die ähnlich wie die heutige Nachfolgeorganisation, die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS), hauptsächlich aus Fachleuten zusammengesetzt war. In der Unterstützungspraxis von „bedürftigen Fremden“, schreibt die Historikerin Sonja Matter in ihrer Arbeit „Armut und Migration – Klasse und Nation“, stellten sich bei zugewanderten inländischen oder ausländischen Personen ähnliche Probleme.
So beschwerten sich die Fürsorgebehörden von Schweizer Städten wie Zürich, Genf und Basel, dass sie bei ihren Versuchen, eine Lösung für die „fürsorgebedürftigen Fremden“ zu finden, regelmässig mit unkooperativem Verhalten konfrontiert seien: Die Armenbehörden zahlreicher Schweizer Heimatgemeinden würden erst nach mehrfacher Mahnung antworten; ebenso vergingen oft mehrere Monate, bis die jeweiligen Heimatstaaten sich dem Schicksal ihrer Staatsangehörigen annehmen würden.
Schon im frühen 20. Jahrhundert votierten die Sozialfachleute dafür, dass das Heimatprinzip durch das Wohnortprinzip abgelöst werden sollte. Die Fürsorgebehörden sprachen sich dafür aus, in der Regel auf Heimschaffungen zu verzichten, und strebten eine Gleichbehandlung von inländischen „Fremden“ mit der eingesessenen Bevölkerung am Wohnort an. Unbestritten war dabei, dass die Unterstützung in erster Linie inländischen Bedürftigen zukommen sollte.
1920 wurde ein erstes vom Bundesrat abgesegnetes interkantonales Konkordat „für eine wohnörtliche Unterstützung“ in Kraft gesetzt, später folgten weitere, erweiterte Konkordate. Zwar wurde das Heimatprinzip damit nicht aufgehoben, aber gemildert: Grundsätzlich erhielten die Bedürftigen am Wohnort Hilfe, jedoch waren die Heimatgemeinden gehalten, einen Beitrag für die finanzielle Unterstützung zu leisten.
1977 beschränkte der Bund die Rückerstattungspflicht auf zehn Jahre, was bedeutete, der Heimatkanton musste bedürftige Kantonsangehörige unterstützen, solange sie weniger als zehn Jahre in einem andern Kanton lebten, 1990 wurde die Rückerstattungspflicht auf zwei Jahre reduziert. Schliesslich entschieden National- und Ständerat im Dezember 2012, die Rückerstattungspflicht der Heimatkantone an die Sozialhilfekosten der Aufenthalts- und Wohnkantone gemäss „Bundesgesetz über die Zuständigkeit und die Unterstützung Bedürftiger“ abzuschaffen. Da die Referendumsfrist unbenützt abgelaufen ist, treten die Änderungen am 8. April 2017 in Kraft.
Kommentar schreiben