Rückblende
faktuell.ch im Gespräch mit Carlo Malaguerra, dem „Vater“ moderner statistischer Erhebungen in der Schweiz und langjährigen Direktor des Bundesamtes für Statistik (BFS)
faktuell.ch: 1849 – ein Jahr nach Gründung der Eidgenossenschaft – wurde die Statistik ins Eidg. Departement des Innern aufgenommen, 1850 fand die erste Volkszählung statt und 1860 wurde das Eidg. Statistische Bureau eröffnet, der Vorläufer des BFS. Herr Malaguerra, was hat dazu geführt, dass die Statistik zur Bundesaufgabe wurde?
Carlo Malaguerra: Bundesrat Stefano Franscini – ein typisch liberaler Geist des 19. Jahrhunderts – stellte fest, dass es in der jungen Eidgenossenschaft keine Informationen über Bevölkerung, Arbeit, Schulen und die soziale Arbeit gab. Er schlug seinen Kollegen vor, eine Gesamtstatistik der Schweiz zu erstellen. Als Politiker waren sie zunächst skeptisch und nicht sonderlich an Fakten interessiert. Doch Franscini setzte sich durch, die Statistik wurde zu einer Bundesaufgabe und förderte die Kenntnis über das Land.
faktuell.ch: Sie haben das BFS 15 Jahre lang geleitet (1987 bis 2001), länger als alle andern BFS-Direktoren. Welche Bedeutung hatte die Statistik bei Ihrem Amtsantritt?
Carlo Malaguerra: Es war eine schwierige Zeit. Die Statistik war nicht anerkannt. Hinzu kam, dass die Sozialstatistiken vom Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA – heute Staatssekretariat für Wirtschaft SECO) erstellt wurden. Eine Koordination von BFS, BIGA und andern Statistik-Produzenten wie Finanzverwaltung, Verkehr etc. konnte nicht erreicht werden. Es gab ein Chaos von zum Teil widersprüchlichen Informationen. Niemand hatte den politischen Willen, die Lage zu verbessern, das Anliegen für eine nationale Statistik war im Bundesrat blockiert.
Ich glaube, die schlechte Konjunktur in den 1990er Jahren hat schliesslich geholfen, aus dieser unmöglichen Situation herauszufinden. Man wurde sich bewusst, dass z.B. keine Angaben zur Zahl der Arbeitslosen in der Schweiz vorhanden waren und auch, dass wir Teil des europäischen Wirtschaftsraums sind. Ausserdem beklagte sich die OECD über das Fehlen von vergleichbaren Statistiken aus der Schweiz.
Ich begann, mit meinen Kollegen zu lobbyieren, was zu parlamentarischen Vorstössen führte. Das hat der Bundesrat natürlich nicht gerade goutiert, aber es schien mir der einzige Weg zu sein. Die Sozialstatistiken wurden endlich zum BFS transferiert und 1992 wurde das Gesetz über die Bundesstatistik erlassen. Erst dann kam es zur Erkenntnis, dass die Aufgaben des BFS wichtig sind, auch im Sinne der Aufklärung und der demokratischen Debatte. Eine solche lässt sich nur mit guten Zahlen und Informationen führen.
faktuell.ch: Sie haben für einheitliche und vergleichbare Statistiken gekämpft. Trotzdem: Gewisse statistische Erhebungsmethoden wechseln und machen Vergleiche praktisch unmöglich, wie zum Beispiel die unterschiedlichen Erhebungsmethoden für Sozialhilfe im Asyl- und Flüchtlingsbereich.
Carlo Malaguerra: Das ist eine komplexe Sache. Die Sozialhilfestatistik war eine Zangengeburt. Die ersten Resultate waren entmutigend, weil Sozialpolitik, soziale Aufgaben und die Definition von Sozialausgaben von Kanton zu Kanton und besonders von Stadt zu Stadt so unterschiedlich waren, dass man schwierige politische und technische Verhandlungen führen musste.
faktuell.ch: Zu- und Abwanderung, Geburtenüberschuss: Statistiken sind Basis von Prognosen, die Verhältnisse in 10 bis sogar 50 Jahren abbilden sollen. Wie zuverlässig sind sie?
Carlo Malaguerra: Wir leben in einer Zeit, in der es sehr schwierig ist, die Zukunft vorauszusehen. Um Prognosen zu erstellen, braucht man sogenannte Modelle. Sie zeigen, wie sich die Bevölkerung unter verschiedenen Hypothesen entwickelt. Die unbekannte Grösse bleibt die Migration. Während meiner Zeit als BFS-Direktor hat man die Hypothesen über den Umfang der Immigration und der Emigration aufgrund der politischen Annahmen des Bundesrates im Bereich des Arbeitsmarktes und der Flüchtlingsströme entwickelt. Aber die heutigen Bevölkerungsbewegungen ̶ denken wir nur an die aktuelle Flüchtlingswelle, die niemand so voraussehen konnte! ̶ , die gesellschaftlichen Veränderungen im Allgemeinen und die neuen Technologien erschweren Prognosen.
faktuell.ch: Die gewaltige Flüchtlings- und Migrationswelle, die letztes Jahr eingesetzt hat, wirkt sich absehbar massiv auf die Sozialversicherungen aus. Das BFS bildet diese Entwicklungen aber sehr spät ab, wie ja andere Entwicklungen auch…
Carlo Malaguerra: …besser spät als nie! Die Verspätung in der Publikation des BFS war schon immer ein grosses Problem. Man muss aber verstehen, dass mit vielen Verifikationsmodellen gearbeitet wird und die Informationen geprüft werden müssen. Aus „Big Data“ das Gute und Nützliche zu verwerten, ist eine grosse Aufgabe. Das geht nicht automatisch.
faktuell.ch: Welches sind die Selektionskriterien für die Publikation von Daten?
Carlo Malaguerra: Schwierig zu beantworten. Das BFS zieht u.a. aussenstehende Experten bei und will von ihnen wissen, wo die Informationsbedürfnisse in einem bestimmten Bereich am höchsten sind. So erfolgt die Auswahl. Das heisst nicht, dass die übrigen Daten im Dunkeln verschwinden. Sie stehen auf Anfrage zur Verfügung. Wenn man interessiert ist, kann man aus diesen Daten sehr viel ablesen.
faktuell.ch: Wer sind diese Experten?
Carlo Malaguerra: Das sind Vertreter verschiedenster Bundesämter, der Kantone, der Wissenschaft und der Forschungsinstitute.
faktuell.ch: Gegen Ende des 20. Jahrhunderts brach die Zahl der Geburten ein und stabilisierte sich auf tiefem Niveau. Schreckensszenarien wurden flink entworfen: Überalterung der Gesellschaft, Mangel an Erwerbstätigen. Heute, 10 bis 15 Jahre später, sieht es ganz anders aus: Die Geburtenrate steigt massiv, ebenso wie die Zuwanderung von jungen Leuten. Es entsteht der Eindruck, dass das BFS mit seinen Daten, je nach politischer Zweckmässigkeit, die Grundlage für Angstmacherei liefert.
Carlo Malaguerra: Es gibt den Spruch: „Sobald sie eine Prognose machen, liegen sie falsch.“ Bei Prognosen gibt es so viele Unsicherheitsfaktoren, die man nicht immer mit statistischen Methoden definieren und berechnen kann. Auch wenn sich die Prognose als total falsch erweist, ist sie trotzdem als Versuch wertvoll, die Mechanismen der Gesellschaft zu eruieren und zu quantifizieren. Man hat zumindest ein zeitliches Modell. Und das ist wichtig. Deshalb sollte man sich nicht demoralisiert fühlen, wenn die Realität die Prognose nicht bestätigt und umgekehrt.
faktuell.ch: Aber Sie räumen ein, dass Statistiken einen psychologischen Einfluss auf die politische Stimmungslage haben. Inwiefern beeinflussen sie die Dringlichkeit politischer Massnahmen?
Carlo Malaguerra: Ich glaube, dass beispielsweise die erste nationale Vollerhebung nach einheitlicher Erhebungsmethode der Sozialhilfe im Asyl- und Flüchtlingsbereich in der Politik einen Schock verursachen wird: „Um Gottes Willen, so viel geben wir aus, so viele Milliarden Franken kostet das!“ Bisher hatte man nur partielle Informationen, z.B. von einer Stadt wie Lausanne oder Zürich oder von einem Kanton. Das ging noch an. Aber wenn man die Globalzahlen für die Schweiz zur Verfügung hat, dann ist die Politik gefordert und wird aktiv.
faktuell.ch: Die öffentliche Wahrnehmung hängt auch davon ab, welche Zahlen von der Politik herausgegriffen und von wem sie interpretiert werden…
Carlo Malguerra: …ja natürlich...
faktuell.ch: … und lässt sich damit manipulieren?
Carlo Malaguerra: Das geschieht leider öfters. Deshalb sagt man ja, man könne mit Statistik auch das Gegenteil beweisen. Aber das ist natürlich unredlich. Das BFS sollte intervenieren, wenn Daten, die es publiziert, falsch interpretiert werden.
faktuell.ch: Ist das schon passiert?
Carlo Malaguerra: Ja. Ende der 1990er Jahre sandte die SVP ein Papier an alle Haushalte zwischen Weihnachten und Neujahr. Da standen Angaben über die Entwicklung des Bruttosozialproduktes, die schlicht falsch waren. Immerhin erklärte sich Christoph Blocher nach einem Hinweis auf den Fehler bereit, das BFS künftig vor Publikationen mit BFS-Statistiken zu kontaktieren.
faktuell.ch: Welche „Gebrauchsanweisung“ gibt das BFS, damit die Öffentlichkeit die Statistiken richtig versteht?
Carlo Malaguerra: Es gibt eine Interpretation der Zahlen, die dazu dient, die Zahlen zu verstehen. Diese darf nicht politisch oder ideologisch gefärbt sein. Die Versuchung ist aber gross. Der Statistiker darf nicht sagen, die Flasche sei halb leer oder halb voll, sondern zur Hälfte gefüllt.
faktuell.ch: Wohin führt der Weg in der Statistik?
Carlo Malaguerra: Wichtig ist, dass dem BFS genügend Ressourcen zur Verfügung stehen, um Transparenz über die Verhältnisse im Land zu ermöglichen. Statistik ist ein wichtiger Pfeiler unserer Demokratie und Basis für die demokratische Debatte. Der Datenschutz muss aber absolut garantiert sein. Nur die Forschung darf anonymisierte Personendaten verwenden, sie jedoch nicht veröffentlichen. In unserer sehr komplexen und sich rasch verändernden Gesellschaft ist es die Aufgabe des BFS, Ordnung zu garantieren und eine gewisse Abgeklärtheit zu zeigen, was bedeutet: Sich nicht nur auf die aktuellen Daten zu stürzen, sondern die Informationen auch unter dem Gesichtspunkt der historischen Entwicklung zu publizieren.
faktuell.ch: Wo besteht noch statistischer Nachholbedarf?
Carlo Malaguerra: Im Bereich Telekommunikation und Informatik sind neue Statistiken nötig. Dafür braucht es Zeit, ein Konzept und die richtigen Quellen. die Entwicklung einer Statistik nimmt im Minimum zwei bis drei Jahre in Anspruch. Deshalb ist es so wichtig, die Bedürfnisse im Voraus zu klären. Eine Statistik zu führen ist heute eine schwierige Aufgabe und sie rennt der Zeit ein bisschen hintennach. Das ist eigentlich unser aller Schicksal.
faktuell.ch: Wo sind die Grenzen dessen, was in Sachen Statistik mit Steuergeldern zu finanzieren ist?
Carlo Malaguerra: Seit einigen Jahren arbeitet die schweizerische Statistik aufgrund eines bilateralen Abkommens mit der EU zusammem. Sie ist jetzt dem EUROSTAT angeschlossen, dem statistischen Institut der europäischen Union. Nebst Rechten hat man auch Pflichten übernommen, nämlich Angaben zu liefern, damit sich die Schweiz mit EU-Ländern vergleichen lässt. Das Budget des BFS erlaubt knapp das Volumen dessen zu liefern, was die EU verlangt.
faktuell.ch: Was bringt das?
Carlo Malaguerra: Den Vergleich der Schweiz mit andern Länder! Nehmen wir eine aktuelle Grösse: die Arbeitslosigkeit. Wenn sie aufgrund der Sozialverssicherungsregister erhoben wird, kann sie nicht von Land zu Land verglichen werden, weil die Sozialversicherungssysteme in jedem europäischen Land verschieden sind und Arbeitslosigkeit unterschiedlich definiert wird. Deshalb verwendet man eine Definition des Internationalen Arbeitsamtes, die auch von EUROSTAT übernommen wird. Das erlaubt eine objektive Messung und damit den Vergleich der Arbeitslosigkeit in allen EU-Staaten mit der Schweiz. Eine Aussage wie „der Schweiz geht es doch besser als…“ ist nur aufgrund umfangreicher Arbeit möglich.
faktuell.ch: Aufgabe des Statistikers ist es, Daten zu analysieren und Überlegungen zur Zukunft anzustellen. Kommen beim Blick in die Zukunft auch Ängste auf?
Carlo Malaguerra: Ja, eine gewisse Angst vor Veränderungen, die andere Veränderungen nach sich und unsere Gesellschaft damit in einen Wirbel ziehen. Man muss verstehen, dass die Quantität die Natur des Problems bestimmt. Wenn wir tausend Migranten pro Monat registrieren, dann sind das nicht 10 mal 100. Das ist eine Zahl, die nicht skaliert. Da sind wir mit ganz neuen Problemen konfrontiert.
.
faktuell.ch: Sehen Sie unsere Sozialversicherungen gefährdet?
Carlo Malaguerra: Nein, nicht gefährdet, aber man muss die Entwicklung im Auge behalten. Ich halte eine Reform für notwendig. Bei der AHV sind Massnahmen zur Sicherung der höheren Leistungen fällig: eine Erhöhung des Pensionsalters oder des Mehrwertsteuer-Satzes.
faktuell.ch: Machen Sie diese Aussage als Statistiker?
Carlo Malaguerra: Ja, gestützt auf meine Erfahrung. Aber als Direktor des BFS hätte ich diese Aussage nicht machen dürfen, weil sie politisch gefärbt ist.
faktuell.ch: Sie haben 1987 das erste Modell für die AHV-Prognose entwickelt…
Carlo Malaguerra: …aufgrund des demografischen Modells und der wirtschaftlichen Entwicklung. Das war unter CVP-Bundesrat Flavio Cotti. Eine schöne Arbeit. Aber natürlich haben sich alle diese Prognosen mit den Jahren als unzutreffend erwiesen. Die Gesellschaft hat anders reagiert und die Wirtschaft hat sich anders entwickelt als man glaubte. Aber es war ein Modell da, ein Systemdenken. Alles ist mit allem verbunden. Und diese Verbindungen, wenn sie nicht gerade offensichtlich sind, müssen zuerst entdeckt werden. Wie funktionieren die Subsysteme? Das zu erkennen ist wichtig bei dieser Arbeit. Die AHV ist auch modellartig leichter zu prognostizieren als die Pensionskasse. Die Pensionskasse bereitet Kopfzerbrechen. Man muss ein Magier sein, um ihre Zukunft vorherzusagen. Eine heikle Sache …
faktuell.ch: Sie lagen 1987 mit den Prognosen aufgrund Ihres AHV-Modells etwas daneben. Gibt es auch Prognosen, die überhaupt nicht zutrafen, weil sich gesellschaftliche Entwicklungen anders zutrugen als angenommen?
Carlo Malaguerra: Bei der Geburtenhäufigkeit hat man schlecht prognostiziert. Sie stieg zunächst dank der Ausländerinnen in der Schweiz. Wir basierten unsere Annahmen auf der sehr hohen ausländischen Fertilität, wie man dies in der Demografie nennt. Aber bereits nach fünf bis sechs Jahren pendelte sie sich auf dem schweizerischen Durchschnitt ein. Wahnsinn! Man konnte nicht ahnen, dass das Verhalten der ausländischen Frauen sich so schnell dem der einheimischen anpassen würde. Und dann die wirtschaftliche Entwicklung. 1987 ging es der Wirtschaft noch gut. Aber in den 1990er Jahren kam es zur Krise in der Schweiz. Fast ein Jahrzehnt lang entwickelte sich das Bruttosozialprodukt negativ. Die Konjunktur brach ein. Das hat man 1987 nicht vorhersehen können. Und wenn die Wirtschaft schwächelt, gibt es weniger Einnahmen und die roten Zahlen rücken näher.
faktuell.ch: Jürg Brechbühl, Direktor des Bundesamtes für Sozialversicherungen, meint, ohne qualifizierte ausländische Arbeitskräfte wäre die AHV schon seit 15 Jahren in die roten Zahlen gerutscht. Und in den Medien melden sich nur Bedenkenträger mit ihren AHV-Endzeit-Szenarien zu Wort.
Carlo Malaguerra: Ja, so ist halt der Schweizer. Aber es ist eigentlich eine gute Eigenschaft, dass man aufpasst. Wir haben in Europa Beispiele, wo das Gegenteil eintrat und man horrende Defizite im Sozialbereich hinnehmen muss. In dieser Beziehung ist der Schweizer sehr verantwortlich. Wenn die Warnlampe leuchtet, schenken dem sowohl die Wirtschaft als auch die Gewerkschten ̶ in unterschiedlichen Tönen natürlich ̶ grosse Beachtung. Daraus entsteht eine fruchtbare Diskussion. Eine Änderung der AHV wie jedes andern Systems ist, politisch gesehen, sehr schwer. Wenn man im System AHV einen Mechanismus ändert, wirkt sich dies in andern Systemen aus, in der Wirtschaft, bei den Lohnkosten und so weiter. Aber ich muss sagen, ernsthaft gefährdet war die AHV nie.
Gesprächsführung für faktuell.ch: Elisabeth Weyermann
(Dieses Gespräch fand im April 2016 statt.)
Art. 65 der Bundesverfassung (Revision 18.4.1999):
- Der Bund erhebt die notwendigen statistischen Daten über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, Forschung, Raum und Umwelt in der Schweiz.
- Er kann Vorschriften über die Harmonisierung und Führung amtlicher Register erlassen, um den Erhebungsaufwand möglichst gering zu halten.
Das Bundesstatistikgesetz vom 9.10.1992 regelt die Grundlagen der öffentlichen Statistik der Schweiz (Datenbeschaffung, Veröffentlichung, Dienstleistungen und Datenschutz.
Kommentar schreiben