Hintergrund

Die EL im Lichte der Ungleichbehandlung

Fast zeitgleich sind zwei Untersuchungen publik geworden, die das soziale Gerechtigkeitsempfinden ebenso wie das soziale Gewissen der Schweizer ansprechen. Im einen Fall geht es um Fehlanreize des Sozialsystems, im andern – beschränkt auf Ergänzungsleistungen (EL) – um Kontrollunterschiede und Aufsichtsmängel bei der Vergabe von EL.

 

Beides geniesst besondere Aktualität, weil die Reform der EL in den Beratungen der eidgenössischen Räte vor dem Abschluss steht, deren Ziel dreierlei umfasst: Erhalt des Leistungsniveaus, Verbesserung der Verwendung der Eigenmittel für die Altersvorsorge und Reduktion der Schwelleneffekte.

 

Die EL wurden 1966 als Provisorium eingeführt, weil die erste Säule (AHV) allein dem Verfassungsversprechen der angemessenen Existenzsicherung nie genügte. Erst mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) auf den 1. Januar 2008 wurde das Provisorium offiziell beendet und die EL erhielten in der Bundesverfassung einen eigenen Artikel «Ergänzungsleistungen» (Art. 112a).

 

Die damit verbundenen Änderungen führten gleich im ersten Jahr zu einem Kostenschub um 13,4 Prozent, von 3,3 auf 3,7 Milliarden Franken. Inzwischen machen die EL-Ausgaben jährlich knapp fünf Milliarden Franken aus, in etwa gleich viel wie die Landesverteidigung.

 

EL sind bedarfsabhängige Versicherungsleistungen, auf die ein rechtlicher Anspruch besteht. Über die EL-Gesuche befinden in der Regel die kantonalen Ausgleichskassen. Sie tun es – wie die Untersuchung der EFK zeigt – höchst unterschiedlich: Von 54 000 Gesuchen sind 2016 ein Drittel abgelehnt worden, wobei die Ablehnungsquote zwischen den Kantonen von 18 bis 44 Prozent variiert.

 

Wenn eine Person auf Vermögenswerte verzichtet (Erbvorbezug, Schenkung, Verkauf zu einem Vorzugspreis usw.), so hat dies auf die EL-Berechnung einen Einfluss. Dabei spielt es grundsätzlich keine Rolle, wie viele Jahre die Übertragung der Vermögenswerte zurückliegt. Wird ein Verzicht festgestellt, so muss das Vermögen angerechnet werden, wie wenn es noch vorhanden wäre. Allerdings wird eine gewisse Amortisation zugestanden. 2016 wurden bei rund 4900 EL-Neuanmeldungen Vermögensverzichte beim Einkommen mitgerechnet (positive und negative Verfügungen). Davon waren 85 Prozent AHV-Fälle. Der Anteil der Anrechnung eines Vermögensverzichts variierte je nach Kanton zwischen 3 und 18 Prozent. Bei fast der Hälfte führte die Angabe des Vermögensverzichts zur Ablehnung des EL-Gesuchs.

 

Ist ein EL-Bezüger oder dessen Ehepartner noch ganz oder teilweise arbeitsfähig und hat kein Arbeitseinkommen, muss ein zumutbares hypothetisches Einkommen in die Rentenberechnung einbezogen werden. Heute wird dieses Verfahren bei IV-Teilrentenbezügern, bei Witwen und bei nicht invaliden Partnern von IV-Rentenbezügern angewandt. Die EFK schätzt, dass bei etwa zehn Prozent der rund 320 000 EL-Bezüger (AHV und IV zusammen) ein hypothetisches Einkommen mitgerechnet wurde. Es handelt sich um eine Schätzung, weil die EL-Daten noch keine Differenzierung zwischen effektiven und hypothetischen Einkommen zulassen.

 

Trotz diverser gesetzlich vorgeschriebener Mindestwerte bleibt den EL-Stellen – schweizweit rund 660 Vollzeitarbeitsstellen mit dem Vollzug beschäftigt – ein relativ grosser Ermessensspielraum im Einzelfall: Zu beurteilen und in die Berechnung einzubeziehen sind vor dem Hintergrund des aktuellen Arbeitsmarktes die Arbeitsfähigkeit, die Vermittelbarkeit und die Qualität der Arbeitsbemühungen.

 

Die EFK hat für elf Kantone den Anteil des angerechneten Einkommens bei alleinlebenden IV-Bezügern berechnet. Ergebnis: Wenn man beide Extremwerte vergleicht, ist ersichtlich, dass die eine EL-Stelle bei 70 Prozent der betroffenen Fälle überhaupt kein hypothetisches Einkommen (Beurteilung als nicht arbeitsfähig) und die andere EL-Stelle bei 70 Prozent der Fälle ein hypothetisches Einkommen (Beurteilung als arbeitsfähig) aufrechnet. Bei einer Halbrente kann der Verzicht auf anrechenbares Einkommen bis zu 1000 Franken pro Monat ausmachen.

 

Es geht mithin um grosse, das Gerechtigkeitsempfinden berührende Unterschiede, die auch Gegenstand einer SECO-Studie der Universität Luzern sind, allerdings unter dem Aspekt der «Resterwerbsfähigkeit» der Ersatzrenten-Beziehenden. Danach spielen die EL eine Schlüsselrolle bei AHV und IV, wenn das Motto «Arbeit vor Rente» ausgegeben wird, verbunden mit dem Anspruch «Arbeit muss sich lohnen».

 

Im Gegensatz zu den AHV- und IV-Renten sind EL steuerfrei und sie müssen auch nicht wie bezogene Sozialhilfe zurückgezahlt werden. Ersteres führt oft dazu, dass erwerbstätige Personen im Niedriglohnbereich ohne EL nach Abzug der Steuern ein tieferes verfügbares Einkommen haben als Personen mit EL.

 

Zunächst zu den Berechnungsgrundlagen. Anspruchsberechtigt sind Personen, die eine Rente der AHV oder IV, IV-Taggeld oder eine Hilflosenentschädigung der IV beziehen. Wer EL beansprucht, muss den Wohnsitz in der Schweiz haben.

 

Der Pauschalbetrag für den allgemeinen Lebensbedarf beträgt 19 200 Franken (Alleinstehende) bzw. 28 935 Franken (Ehepaare) sowie 10 080 Franken pro Kind (ab dem dritten Kind tiefere Beträge: für zwei weitere je 6720 Franken, ab 5. Kind je Kind 3360 Franken); hinzu kommen die Mietkosten von 13 200 Franken (Alleinstehende) bzw. 15 000 Franken (Ehepaare) und die  Krankenversicherungsprämien. Zusätzlich werden separat Krankheits- und Behinderungskosten (z.B. Zahnarztkosten, Pflege und Betreuungskosten zuhause) vergütet.

 

Mit Grundbedarf, Abzug der Miete und Krankenversicherung verbleiben einem alleinstehenden IV-Rentner im Jahr rund 20 000 Franken als frei verfügbares Einkommen. Gerade bei jungen Erwachsenen – zurzeit etwa 8000 mit ganzer IV-Rente – schwächen die im Vergleich mit Lehrlingslöhnen grosszügigen Leistungen die Bemühungen, den Übergang ins Erwerbsleben bei gesundheitlichen, meist psychischen Problemen zu unterstützen.

 

In der Praxis erreichen die EL etwa in Kombination mit der IV (und allenfalls der beruflichen Vorsorge) vor allem beim Familienvergleich ein Ausmass, das das Gerechtigkeitsempfinden tangiert:  Aufgrund der im Vergleich mit Erwerbstätigen grosszügig bemessenen hohen EL-Beträge für Kinderzulagen kann eine IV-Rente insbesondere für Familien finanziell attraktiv sein. Je nach Wohnort garantieren die EL einer vierköpfigen Familie ein steuerfreies Einkommen von über 75 000 Franken pro Jahr – ein erwerbstätige Familie müsste, um den gleichen Lebensstandard zu erreichen, ein steuerbares Einkommen von um die 100 000 Franken erzielen. Wer von Arbeitsanreizen ausgeht, wie die SECO-Studie, empfiehlt als Lösung für gleich lange Spiesse zweierlei: Plafonierung der EL-Familieneinkommen bzw. Senkung des Leistungsniveaus vorab der Kinderzulagen oder Besteuerung der EL. Wer am Leistungsniveau festhält, rät als Ausgleich zur Steuerbefreiung heute ungleich behandelter Erwerbseinkommen.

 

An die Gesamtkosten der EL von 4,939 Milliarden Franken im Jahre 2017 trugen die Kantone 3,444 Milliarden und der Bund 1,496 Milliarden bei. Die Verwaltungskosten beliefen sich auf rund 120 Millionen, wovon der Bund 36 Millionen übernahm.

 


Hugo Fasel: "Unser soziales Engagement ist nicht dazu da, unserem eigenen Wohlbefinden zu dienen."

faktuell.ch im Gespräch mit Hugo Fasel, Direktor der Caritas Schweiz seit 2008

Hugo Fasel

faktuell.ch: Herr Fasel, die Caritas steht in Konkurrenz zu den anderen Flüchtlingshilfswerken, mit denen sie zusammen den Dachverband «Schweizerische Flüchtlingshilfe» (SFH) bilden, und unzähligen privaten Anbietern. Wie kommen Sie an ihre Aufträge?

 

Hugo Fasel: Zum Funktionieren der Hilfswerke gibt es viele Klischees. Sie funktionieren aber sehr unterschiedlich. Unser Gesamtbudget von 120 Millionen Franken teilt sich auf in drei Säulen. Die erste Säule, die Spenden, sind ein normaler Wettbewerbsmarkt, bei dem auch jedes Jahr zusätzliche ausländische Organisationen mitmischen. In der zweiten Säule schreiben der Bund und die Kantone sämtliche Aufträge aus. Es handelt sich also um Akquise in einer normalen Wettbewerbssituation. Die dritte Säule ist international. Wir beschaffen Mittel bei der EU und den Aussenministerien von Norwegen, Schweden, Luxemburg, USA etc. Wenn wir beispielsweise in Syrien Projekte realisieren, dann auch aufgrund von Ausschreibungen. Da müssen wir uns konkurrenzfähig zeigen und durch unsere Qualität und Verlässlichkeit überzeugen. Auch durch schweizerische Genauigkeit.

 

faktuell.ch: Das Staatssekretariat für Migration (SEM) setzt für Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene in den ersten fünf bis sieben Jahren rund zwei Milliarden Franken ein. Ein Teil davon geht an die Hilfswerke. Das kann lukrativ sein…

 

Hugo Fasel: … von diesen ungefähr zwei Milliarden Franken des SEM erhalten die Hilfswerke nur wenig. Die gesamte Rechtsberatung, die jetzt ausgeschrieben ist, macht in der ganzen Schweiz nur etwa 20 Millionen Franken aus. Bei den rückläufigen Flüchtlingszahlen wird der Betrag sogar wesentlich darunter liegen. Gemessen an den zwei Milliarden also ganz marginal. Geld erhalten wir noch bei den Unterkünften. Aber da arbeiten wir auch mit Freiwilligen, die zum Tarif Null mithelfen.

 

faktuell.ch: Asylsuchende können sich das Hilfswerk aussuchen, das sie beraten soll…

 

Hugo Fasel: …das stimmt so nicht. Wenn ein Asylsuchender in ein Zentrum kommt, dann ist er mit dem Auftragnehmer konfrontiert, den das SEM ausgewählt hat. Das SEM kontrolliert die Qualität und schreibt zirka alle drei Jahre wieder aus. Dadurch kann der Standard regelmässig überprüft werden.

 

faktuell.ch: Wie setzen sich denn die zwei Milliarden der SEM-Gelder konkret zusammen?

 

Hugo Fasel: Aus Sozialhilfe und normaler Lebensunterstützung für Asylsuchende. Aber die Gelder für Betreuung und Rechtsberatung sind wie gesagt marginal.

 

faktuell.ch: Angesichts der rückläufigen Asylgesuche könnten Sie gezwungen sein, einige Ihrer 350 Mitarbeitenden zu entlassen.

 

Hugo Fasel: Um ein Asylzentrum zu führen, braucht man nur einen Hauswart und zwei, drei andere Angestellte für die Aufsicht. Die Asylbewerber sind selbständige Leute. Integrationsmassnahmen gehören nicht zu unseren Aufgaben. Aber wenn die Flüchtlingszahlen zurückgehen, ist es tatsächlich so, dass wir Leute abbauen müssen. Der Kanton Schwyz hat uns im Juni 2018 mitgeteilt, dass durch den Rückgang, auch von unbegleiteten Minderjährigen (UMA), das Haus der Jugend in Immensee schliessen muss. Das bedeutet 16 Kündigungen.

 

faktuell.ch:  Nebst anerkannten Hilfswerken gibt es längst auch Private wie die international tätige ORS, die am Verteilungskampf um Hilfsgelder teilhaben. Damit ihre Gewinne auch bei rückläufigen Asylzahlen nicht einbrechen, bieten sie vermehrt Coaching statt einfache Betreuung an, um die Leute in den Arbeitsmarkt zu bringen. Wäre eine solche Erweiterung der Angebotspalette auch für Sie als Chef eines grossen Hilfswerks ein interessanter Markt?

 

Hugo Fasel: Wissen Sie, es gibt Fragen, die ich gar nicht beantworte. Wenn ich eine Kritik äussere, wird das als Neid interpretiert. In einer Branche kommentiert man die Mitbewerber nicht. Jeder hat sein Konzept und lässt dem andern das seine. Die Auftraggeber müssen die Qualität beurteilen. Das sind die Kantone, teilweise die Gemeinden, teilweise das SEM. Wenn es eine Ausschreibung gibt und ich will in Luzern ein Zentrum führen, aber beispielsweise eine ORS den Auftrag erhält, dann hat sie den vorgegebenen Bedingungen besser entsprochen.

 

faktuell.ch:  Sie nehmen das sportlich.

 

Hugo Fasel: Kommt ein anderes Hilfswerk zum Zug, müssen wir uns überlegen weshalb. Haben wir zu viel gewollt? Gehen wir bewusst nicht unter einen bestimmten Standard und akzeptieren, dass ein anderer Anbieter bereit ist, zu einem bescheideneren Standard zu arbeiten? Wir haben unsere Massstäbe und Werte. Nach diesen entscheiden wir.

 

faktuell.ch: In der Flüchtlingshilfe wirken nicht wenige mit, die zuweilen – Stichworte kriminelle Schlepper, illegale Einreisen – etwas naiv erscheinen. Wie sieht diesbezüglich das Psychogramm von Leuten aus, die bei der Caritas arbeiten?

 

Hugo Fasel: Es ist für mich schwierig, diese Frage korrekt und nicht verletzend zu beantworten. Aber wenn sie sich unsere Strategie 2020 ansehen – eine kleine Broschüre und nicht mehr hundert Seiten wie bei meinem Amtsantritt – dann heisst es da «Unternehmensstrategie» und nicht «Hilfswerk». Und was steht im Zentrum der Strategie? «Wettbewerbsfähigkeit»…

 

faktuell.ch: …wofür andere Hilfswerke Caritas als «neoliberal» gescholten haben.

 

Hugo Fasel: Es geht bei uns um ein Engagement für Solidarität und Gerechtigkeit. Und unser soziales Engagement ist für Menschen bestimmt, die gegenwärtig nicht allein zurechtkommen, aus welchen Gründen auch immer. Aber es ist nicht dazu da, unserem eigenen Wohlbefinden zu dienen. Wir haben hier eine harte Linie eingerichtet. Bei uns gilt Effizienz und wer hier eine Führungsfunktion hat, muss unternehmerisch denken. Wir haben eben eine Woche Schulung hinter uns – in Rechnungswesen. Es kann bei uns keiner mehr ein Projekt machen und sagen, es ist jetzt halt mit dem Budget nicht ganz aufgegangen. Es geht auch um Verbindlichkeiten. Ein Termin ist ein Termin. Wenn wir eine Ausschreibung gewinnen wollen, dann muss man halt mal die Ferien verschieben. Eine andere Verhaltensweise geht nicht mehr.

 

faktuell.ch: Klingt in der Tat schon etwas «neoliberal», jedenfalls nicht nach «Kuschelkultur».

 

Hugo Fasel: Eine Aufgabe wie die der Caritas erfordert heute unternehmerische Kompetenz. Wir haben ein hohes Ziel, ein solidarisches Ziel und ein Ziel das besagt, dass ich für den andern etwas tun will. Dafür braucht es Effizienz.

 

faktuell.ch: Im Leitbild der Caritas steht, dass sich das Hilfswerk auf die Seite der Armutsbetroffenen weltweit stellt…

 

Hugo Fasel: …ja, aber wie wir das tun hat sich in den letzten Jahren erheblich verändert, ebenso wie die Anforderungen. Das wird auch dazu führen, dass in den nächsten Jahrzehnten einige Organisationen verschwinden. Die können im veränderten Umfeld nicht überleben.

 

faktuell.ch:  Die Spendierfreudigkeit in der Schweiz offenbar da und dort rückläufig.  

 

Hugo Fasel: Bei uns ist das Gegenteil der Fall. Die Spenden steigen kontinuierlich. In der Strategieplanung 2020 sind wir von 28 Millionen Franken Spenden im 2017 ausgegangen. Es waren aber tatsächlich 34 Millionen. Die Leute schätzen, dass wir Positionen beziehen und nicht nur einen technokratischen Ansatz haben. Wir verwalten Armut nicht einfach, wir beschränken uns nicht auf Projektarbeiten. Damit will ich Projekte nicht disqualifizieren. Aber wir wollen beides. Die Caritas hat sowohl einen projektbezogenen wie auch einen politischen Ansatz.

 

faktuell.ch: Was heisst das konkret?

 

Hugo Fasel: Die Armut hat Ursachen. Deshalb haben wir eine Forschungsabteilung im Haus. Das haben nicht viele Hilfswerke. Mit unserer Forschung, die wir Grundlagen nennen, beziehen wir Positionen. Wir reden über die Ursachen der Armut im Inland, wir fordern Ergänzungsleitungen für Familien. Wir reden über die Gründe, weshalb ein Land wie Kongo nicht vom Fleck kommt. Nämlich weil alle versuchen, über Sonderbeziehungen und Bestechungen an die Rohstoffe ranzukommen.  

 

faktuell.ch:  Auch die Entwicklungszusammenarbeit wird dafür kritisiert, dass sie   menschenunwürdige Verhältnisse festigt, indem sie eine korrupte Oligarchie und skrupellose dubiose Firmen bedient. Wie sehen Sie das?

 

Hugo Fasel: Es ist einfach zu sagen, dass die Bevölkerung die Sache selber in die Hand nehmen sollte. Die Bevölkerung im Kongo möchte ihre Regierung längst loswerden, aber solche Diktaturen werden immer wieder gestützt. Das ist ausgeprägt in jenen Ländern der Fall, die Rohstoffe haben. Diese Länder können sich fast nicht entwickeln, weil sie in Auseinandersetzungen um die Rohstoffe mit Grossmächten oder regionalen Mächten gelangen. Ein afrikanisches Land ohne Rohstoffe hätte mehr Chancen für die Entwicklung. Diese Missverhältnisse spricht Caritas an.

 

faktuell.ch: Die Kritik an der Art und Weise der Entwicklungszusammenarbeit ist in den letzten Jahren lauter geworden und wird inzwischen auch in Kreisen diskutiert, die vor nicht allzu langer Zeit jede Änderung strikt abgelehnt haben.

 

Hugo Fasel: Darüber bin ich sehr froh. Denn damit kommt die Sprache auch auf die Umstände und die politischen Zusammenhänge. Nehmen wir die USA. Sie subventionieren ihre Agrarprodukte dermassen, dass sie in einem beliebigen Land praktisch gratis auf den Markt kommen. Dort bleibt kein einziger Bauer wettbewerbsfähig. Und wir selber schützen unseren Markt gegen die EU. Die Diskussion über die richtige Entwicklungszusammenarbeit ist mir darum höchst willkommen.

 

faktuell.ch: Sie bekommen jetzt Unterstützung von Ignazio Cassis, dem neuen Bundesrat und Aussenminister. Er will in seiner Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) die Schraube anziehen.

 

Hugo Fasel: Ich bin hellhörig und auch sehr interessiert, was Bundesrat Cassis vorhat. Bisher hat er nur die Migration erwähnt. Man kann sich immer fragen, worauf man sich konzentrieren will. Etwa in Libyen Asylzentren zu führen, damit die Leute nicht über den Teich kommen. In welchen Ländern die Schweiz künftig noch präsent sein wird, entscheidet allerdings nicht Aussenminister Cassis, sondern der Entwicklungsausschuss der OECD.

 

faktuell.ch: Sie waren in Ihrer Zeit als Nationalrat Präsident der entwicklungspolitischen Kommission der Grossen Kammer. Schon damals wurde die geographische und thematische Fokussierung der Entwicklungszusammenarbeit thematisiert. Weshalb kommt keine Strategie zustande?

 

Hugo Fasel: Das hat verschiedene Ursachen. Das Parlament sieht zuerst Fokussierung, also ein Ziel, auf das es sich konzentrieren will. Dann kommen die einzelnen parlamentarischen Vorstösse. Jeder hat eine unterschiedliche Erwartung an die DEZA. Plötzlich sind die Eritreer das Problem. Also gibt es Vorstösse im Parlament und jetzt muss die DEZA rasch 20 oder 50 Millionen nach Eritrea verschieben. Weil im Parlament immer wieder solche Interventionen Erfolg haben, lösen sich Strategien auf. Umgekehrt darf man ruhig festhalten, dass auch die DEZA sich konsequenter fokussieren müsste. Das ist eine Führungsaufgabe. Gemessen am Resultat braucht es mehr Führung und Fokussierung. Und Bundesrat Cassis hat bisher nur gesagt, was er nicht will. Wie gesagt: Ich bin gespannt, wo der neue Bundesrat die Akzente setzen will. Ich bin sehr gespannt.

 

faktuell.ch: Hilfswerken wird – auch das ist Teil der Kritik an der Entwicklungszusammenarbeit – neuerdings vorgeworfen, dass sie in Afrika exorbitante Löhne und Zulagen bezahlen und ihre Mitarbeiter teure Geländewagen fahren. Was sagen Sie dazu?

 

Hugo Fasel: Die Kritik ist nicht einfach falsch. Es gibt hin und wieder schon ein Auftreten, das auch mich stört. Der Anstand erfordert aber, dass man bereit ist, eine Differenzierung vorzunehmen. Wer fährt jetzt mit solchen ‘Kisten’ herum und wer nicht? Heute kann jeder etwas behaupten und kommt damit durch, weil der Wissenstand der Öffentlichkeit so tief ist. Nur eine breite Debatte schafft Wissen.

 

faktuell.ch: Gut ausgebildete Einheimische arbeiten vor Ort gerne für Hilfswerke. Sie stehen damit aber der einheimischen Verwaltung und Wirtschaft nicht mehr zur Verfügung, wo sie – Stichwort Korruptionsbekämpfung – besonders gebraucht würden. Wie beurteilen Sie diese Einschätzung?

 

Hugo Fasel: Diese Überlegung ist sehr ambivalent. Wenn ein bestens gebildeter Tschader bei der Caritas einen Arbeitsplatz erhält, dann bleibt er im Tschad. Gleichzeitig beobachten wir, dass die ganzen Nordländer systematisch Bestqualifizierte absaugen und nach Europa bringen. Dann stellt sich die Frage, wer welche Löhne bezahlt. Caritas orientiert sich an den Löhnen, die vor Ort bezahlt werden. Das kann natürlich jeder sagen, aber ich kann es unterlegen. Die Caritas hat ein internationales Netz. Es gibt in jedem Land eine Caritas. Es gibt eine Caritas Nepal, es gibt eine Caritas Bangladesch, mit der wir jetzt ein Projekt Rohingya machen. Wir stellen der Caritas Bangladesch die Mittel zur Verfügung und klären mit ihr ab, was wir für die Rohingyas tun können. Entlöhnt werden die Mitarbeitenden der dortigen Caritas gemäss Lohnsystem in Bangladesch.

 

faktuell.ch:  Die Migration ist ein globales Geschäftsmodell. Die Weltbank schätzt, dass 2017 allein aus der Schweiz 25 Milliarden Dollar ins Ausland abgeflossen sind – Tendenz: Volumen steigend. Für gewisse Länder sind dies Rücküberweissungen, resp. Remissen ein wichtiger Wirtschaftsfaktor. Auch eine Art Entwicklungshilfe?

 

Hugo Fasel: Das ist so. Aber das ist normal. In einem Land wie Nepal stammt ein ganz grosser Teil der Einnahmen der Bevölkerung tatsächlich von jungen Nepalesen, die unter schwierigen Bedingungen im Ausland arbeiten. Beim Wiederaufbau von Schulhäusern in Nepal hatten wir beispielsweise Leute, die in Katar Bauarbeiten geleitet hatten.

 

faktuell.ch: Das ist also keine besondere Leistung der Schweiz oder Europas…

 

Hugo Fasel: … nein und die Remissen sind wichtige Einnahmen für diese Bevölkerungen. In Tadschikistan haben wir ein Projekt gemacht mit Remissen. Die jungen Männer arbeiten in Russland und schicken Geld nachhause. Wir haben Gruppen gebildet von Familien, meistens Frauen, und ihnen empfohlen, das Geld das ihnen der Mann schickt, nicht einfach auszugeben, sondern einen Teil davon zusammenzulegen und gemeinsam zu investieren. Wir haben den Gruppen erklärt, dass sie fast genossenschaftlich etwas Gemeinsames unternehmen können wie eine Milchverarbeitung zu erstellen. Das ist Entwicklung. Die Frage, was man mit den Remissen politisch auslösen kann, ist sehr interessant.

 

faktuell.ch: Was ist denn Ihre ideale Vorstellung von Entwicklungszusammenarbeit?

 

Hugo Fasel: Ich bin ein Verfechter der kleinkörnigen Entwicklungszusammenarbeit. Projekte müssen nicht gross sein, sondern über eine längere Zeit hinweg betrieben werden, mit jährlich ein bis drei Millionen Franken. Das sind immer noch signifikante Beträge. Aber die Projekte müssen regional eingebunden und übersichtlich sein. Diese Kleinkörnigkeit ist präzis, da Resultat lässt sich auswerten. Das ist kein Streusand.

 

faktuell.ch: Stichwort ‘Effizienz’...

 

Hugo Fasel: …wer Gelder entgegennimmt, steht in der Pflicht, sich anzustrengen, damit möglichst viel davon bei den Bedürftigen ankommt. Die Unterschiede bei den administrativen Kosten der Hilfswerke sind enorm. Bei der Caritas liegen sie bei rund 10 Prozent.  Der Median ist über 20 Prozent. Die Hälfte der Hilfswerke haben also höhere und die andere Hälfte tiefere administrative Kosten. Gewisse Hilfswerke bringen es auf über 40 Prozent. Das muss öffentlich diskutiert werden, damit die Spender wissen, wem sie ihr Geld geben. Wir können als Hilfswerk grundsätzlich nur profitieren von einer engagierten und kritischen Diskussion.

 

faktuell.ch:  Sie haben gesagt, dass die Projekte messbar sein sollten. In Nepal hat die Caritas letztes Jahr über 3000 Leute für Hygiene- und Gesundheitsfragen sensibilisiert. Wie lässt sich der Erfolg dieser Aktion messen?

 

Hugo Fasel: Alle schreien gegenwärtig nach Messung. Das führt in gewissen Jahresbericht zu absurden Aussagen wie dieser:  «Wir haben 86'437 Menschen geholfen.» Das zeigt, dass ein Pseudovorgehen mit Pseudogenauigkeit gewählt wurde. Die Wirkungsmessung. Da hört man nur «Messung». Aber die Wirkungsmessung beginnt mit der Analyse: Worin besteht das Problem?

 

faktuell.ch: Wie beispielsweise…

 

Hugo Fasel: … wenn ich sehe, dass in einer Region Kinder häufiger krank sind als in einer anderen Region, dann leiste ich zu Beginn Denkarbeit und suche nach den möglichen Ursachen. Sind sie schlechter ernährt, gibt es keine Toiletten, ist das Wasser weniger sauber, haben sie zwar Wasser, aber waschen sich die Hände nie? Die grossen gesundheitlichen Fortschritte in der Schweiz kamen im 19. Jahrhundert über die Hygiene. Mit der Hygiene kam die grösste Erhöhung der Lebenserwartung. Wenn ich mir das Hygieneverhalten in einer Region systematisch ansehe und die Einwohner sensibilisiere, dann sind die Resultate sichtbar. Die Kleinkörnigkeit schafft die Übersicht. Wie häufig fehlen die Kinder jetzt in der Schule, wie viele Leute gehen mit Durchfall und andern Krankheiten in die Gesundheitszentren? Nehmen die Zahlen ab? Sensibilisierung ist a priori schwierig zu messen. Wir müssen gleich zu Beginn überlegen, wie wir die Änderungen erfassen...

 

faktuell.ch: … und wie lang es womöglich geht, bis sich etwas tatsächlich messen lässt?

 

Hugo Fasel: Als die Schweiz begann, sich mit der Gleichberechtigung der Geschlechter zu befassen, arbeitete man nur mit weichen Faktoren. Dann gab es ein Gleichstellungsgesetz. Das erlaubte den Frauen, selber zu entscheiden, ob sie eine Erwerbstätigkeit wollten, um nicht vom Ehemann abhängig zu sein. Das sind alles weiche Faktoren, die auch in der Schweiz über mindestens eine Generation zählten. Dort sollte man die Messung nicht überstrapazieren, sondern sich eingestehen, dass ein Veränderungsprozess nur über eine längere Zeitperiode stattfindet. Die zentrale Frage ist: ‘Habe ich bei meiner Betrachtung Kontinuität? Wenn ich ein Projekt zur Gleichberechtigung mache, kann ich am Schluss messen, dass jetzt alle etwas emanzipierter sind. Aber wenn das Projekt nach drei Jahren aufhört, sagt das nicht viel aus. Weiche Faktoren lassen sich nur über Kontinuität bearbeiten.

 

faktuell.ch: Für Gleichberechtigung haben wir uns in der Schweiz selber entschieden. In den Entwicklungsländern stellen auch kleinkörnige Projekte, wie Sie sie propagieren, einen Eingriff in Kultur und Tradition eines Landes dar. Wie rechtfertigen Sie als Hilfswerk-Verantwortlicher solche Eingriffe Aussenstehender? 

 

Hugo Fasel: Jede Intervention verändert etwas und jede Veränderung hat ihre positiven, aber auch ihre negativen Seiten. Das ist nichts Ausserordentliches. Darüber kann man sich nicht ewig streiten. Bei generellen Themen, bei denen es um weiche Faktoren geht, ist der Massstab nur, ob man mit Kontinuität aufwarten kann. Wenn die nicht gegeben ist, braucht man auch nicht lange zu messen.

 

faktuell.ch: Eines der Kernprobleme der Armut in Entwicklungsländern scheint die grosse Kinderzahl zu sein. Warum stösst die Aufklärung gleichsam auf taube Ohren?

 

Hugo Fasel: Wie viele Kinder in einem Land geboren werden, hängt vom Entwicklungsstand ab. Wir sehen uns die Geburtenrate im Ausland einfach nicht genau an. Ein verbreitetes Klischee besagt, dass Muslime sich vermehren wie Kaninchen und den Westen überschwemmen. Das ist ein Missbrauch der demographischen Daten und stimmt nicht. Im muslimischen Iran liegt die Geburtenrate unter zwei Kindern pro Frau. Wir beobachten in allen Ländern, dass die Geburtenrate sinkt, wenn das Einkommen steigt und die Leute merken, dass sie die Kinder nicht mehr brauchen als künftige Arbeitskraft. Die Geburtenrate geht rapide zurück.  Das heisst, die Leute stellen automatisch auf Kondome und Pille um. Das heisst nicht, dass wir nicht Aufklärungsarbeit leisten sollten. Das gehört dazu.

 

faktuell.ch: Warum bringt das Thema Entwicklungshilfe an den Stammtischen meist nur holzschnittartige Betrachtungen hervor, die mit der Realität wenig zu tun haben?

 

Hugo Fasel: Unsere Entwicklungszusammenarbeit hat ein enormes Kommunikationsproblem. Wenn ich mich auf Veranstaltungen umhöre, oder die Botschaften ans Parlament lese, stelle ich fest, dass eine unverständliche Sprache verwendet wird. Ich nehme unser Haus nicht aus. Da muss man intern dauernd dran arbeiten. Was willst du eigentlich sagen? Es ist eine enorme Herausforderung, verständlich darzustellen, worin Entwicklungszusammenarbeit besteht. Wenn ich den Hunger bekämpfen will, dann muss ich konkret sagen, weshalb konkret in diesen Ländern und Regionen Hunger herrscht. Wenn ich dann so Sätze lese wie «Empowern der systemischen Faktoren» frage ich mich, wo ich da gelandet bin.

 

faktuell.ch: In der Schweiz macht sich die Caritas für die Bekämpfung der Armut stark, von der mehr als 600'000 Menschen betroffen sind. Wie kommen die Leute zur Unterstützung durch die Caritas?

 

Hugo Fasel: Wir verteilen keine Gelder. In der Schweiz machen wir systematisch Armutspolitik. Wir haben es geschafft, dass man in der Schweiz über Armut diskutiert. Die ersten Berichte sind in der Schublade verschwunden. Aber wir wissen jetzt, wie viele Leute von der Armut betroffen sind. Wir sensibilisieren, klären auf und schlagen Massnahmen vor. Auf diese Weise ist das Armutsprogramm des Bundes zustande gekommen. Durch normalen Austausch mit dem Parlament. Jetzt verteidigen wir die Sozialhilfe. Aber wir selber können keine Mittel für die Individualhilfe mobilisieren.

 

faktuell.ch: Wie steht es denn mit der Arbeit der Freiwilligen?

 

Hugo Fasel: Die Vermittlung von Freiwilligen ist nicht in unserem Budget. Das weisen wir auch nicht aus. Es gibt immer wieder Leute, die uns fragen, ob sie einen Beitrag leisten können. Man darf nicht unterschätzen, wie viele Leute sich in sehr diskreter Form engagieren. Unter der Bedingung, dass ihr Engagement nicht hoch gehängt wird. Das geht durch alle Schichten. Wenn ich Ihnen Namen nennen würde, die alle kennen, dann würden einige den Kopfstand machen. Die Solidarität der Bevölkerung in der Schweiz wird im Allgemeinen unterschätzt. Das ist die wichtigste Erfahrung, die ich bisher in der Caritas gemacht habe. Das findet keinen Eingang in unsere Konten. Das ist reine Vermittlungsarbeit. Ich habe daraus gelernt, dass man sich anmahnen muss, nicht immer mit Klischees unterwegs zu sein. Wir dürfen niemanden auf seine Rolle und Funktion reduzieren.

 

faktuell.ch: Im Caritas-Markt können Leute mit minimalem Einkommen günstig einkaufen. In Bern stellt die Leitung fest, dass nur wenige Schweizer bei der Caritas einkaufen, weil sie sich genieren, von Bekannten gesehen zu werden. Ausländer hingegen nutzen das Angebot und zeigen sich «markenaffin». Das kann es ja nicht sein oder?

 

Hugo Fasel: Wir werten diese Märkte laufend aus. Der Markt in Bern ist gut sichtbar, das ist ein Problem. In der Westschweiz haben die Leute einen anderen Umgang mit Unterstützung. In Zürich garantiert die Grösse Anonymität. Die Sache mit den Markenprodukten ist eine normale Konditionierung. In der Westschweiz haben wir beispielsweise Produkte aus Frankreich. Wenn wir diese in einem Markt in der Deutschschweiz anbieten, fragen sich die Konsumenten was das soll. Und umgekehrt.  Auch arme Leute haben ihre Geschmäcker. Wir müssen mit dem Angebot reagieren. In den Caritas-Märkten beschränken wir den Einkauf eines Produktes pro Person. Damit die Käufer nicht selber einen Markt aufziehen. Einen Grossteil unserer Produkte schenken uns die Grossverteiler. Sie stellen uns gewisse Produkte zu einem Superpreis zur Verfügung. Schlimm sind leider die Bauern.  Sie lehnen eine Unterstützung der Hilfswerke kategorisch ab. Das taten sie sogar zur Zeit der Milchschwemme. Haarsträubend!

 

faktuell.ch: Ein ziemlich grosser Prozentsatz armer Menschen in der Schweiz verzichtet aus freien Stücken auf Sozialhilfe, obschon sie Anspruch darauf hätten. Wie erklären Sie sich diese Zurückhaltung in einer Zeit, in der sich ansonsten sich jeder holt, was möglichst billig zu haben ist – Stichworte ‘ich bin doch nicht blöd’?

 

Hugo Fasel: Armut ist ein Zeichen der Stigmatisierung. Stigmatisierung am Caritas-Markt ist das eine, aber das geht wesentlich weiter. In den Schulen wird die Armut bei den Kindern sichtbar. Wir haben in der Schweiz 100'000 armutsbetroffene Kinder. Wir mögen zwar nicht Geld verteilen, aber wir sind laufend daran, in die Netze der Armen hineinzukommen und ihnen zu sagen, dass sie nicht zu Lasten ihrer Kinder zurückhaltend sein sollten. Das ist eine falsche Scham und das braucht zuweilen Arbeit, Aufklärung und Unterstützung. Es ist Teil des Armutsphänomens, dass sich Leute selber in eine schwierige Situation bringen, weil die Stigmatisierung funktioniert. Daran muss man arbeiten. 

 

faktuell.ch:  Eines Ihrer Angebote ist die Familienplatzierung für Jugendliche in schwierigen Situationen. Wo ist die Schnittstelle zur Kinder- und Erwachsenenschutzbehörden KESB?

 

Hugo Fasel: Die KESB weist zu. Wir suchen Familien, die bereit sind, Jugendliche aufzunehmen. 

 

faktuell.ch: Die Caritas hat die Idee «BonLieu»-Restaurant für Armutsbetroffene entwickelt. Was soll man sich darunter vorstellen?

 

Hugo Fasel: Stiftungen und Private leisten einen Beitrag, dass eine armutsbetroffene Familie auch einmal auswärts essen kann. Dazu machen wir Verträge mit Restaurants, die von allen Schichten besucht werden. Eine arme Familie erhält von Caritas einen Gutschein, gibt diesen beim Vertragsrestaurant ab, bezahlt einen Betrag und die Differenz übernehmen wir. Wir bieten dies als aktive Unterstützung an, um die Leute aus ihrer Isolierung zu holen.

 

faktuell.ch: Caritas ermöglicht Armutsbetroffenen auch den Besuch kultureller Anlässe mittels ‘KulturLegi’. Wie funktioniert das?

 

Hugo Fasel: Wir verteilen kein Geld. Die ‘KulturLegi’ ist ein Instrument, das es Familien ermöglicht ins Theater zu gehen, wo die Plätze ohnehin leer blieben. Bezahlen müssen sie immer etwas.  Auch in den Märkten. Die Leute haben das Recht, ein Produkt zu erhalten wie alle andern, aber sie haben auch die Pflicht zu bezahlen wie alle andern. Es gibt nichts gratis. Das gibt es nicht.

 

 

 

Gesprächsführung: Elisabeth Weyermann

 

 

 

 

 


Im Clinch: Grosszügige IV-Leistungen versus "Resterwerbsfähigkeit"

Die Invalidenversicherung (IV) ist noch nicht über den Berg. Soll sie ihre hoch gesteckten Sanierungsziele erreichen (inkl. AHV-Schuldabbau von 10 Milliarden Franken bis 2030), kommt sie nicht darum herum, bei allzu grosszügig erscheinenden Leistungen und vor allem den Anreizen zum Gebrauch der «Resterwerbsfähigkeit» der Versicherten anzusetzen.

 

2017 sind mit 2200 Versicherten weniger als ein Prozent aller 250'000 im In- und Ausland lebenden Versicherten vollständig aus dem IV-System ausgeschieden. Ein gutes Dutzend der 2200 Austritte betrifft aufgelöste Vollrenten. Diese tatsächlichen Austritte sind zu unterscheiden von 13'800 Austritten zur AHV bzw. 3500 Rentenauflösungen infolge Todesfall.

 

Fast 75 Prozent der rund 250 000 im In- und Ausland ausbezahlten IV-Renten (ohne Kinderrenten) sind ganze Renten. Rund jeder dritte Versicherte mit dem höchsten IV-Grad (ab 70 Prozent) ist daneben auch erwerbstätig.

 

Sie sind Teil jener 60 Prozent der IV-Beziehenden, die eine – wie immer auch - «Resterwerbsfähigkeit», mithin einen Invaliditätsgrad von weniger als 100 Prozent aufweisen. Mit der Wahrnehmung der «Resterwerbsfähigkeit» ist es aber so eine Sache. Das IV-System bestraft jene, die sich um berufliche Eingliederung bemühen, mit Einkommenseinbussen.

 

Dass dies so ist, hat zum einen mit den guten IV-Leistungen in Kombination mit andern Sozialversicherungen zu tun. Lohnerwerb zur IV-Rente bedeutet nur innerhalb der eigenen IV-Stufe mehr Geld, sonst nimmt man je nach Beschäftigungsgrad in Kauf, dass die bisherige Rente und damit verbundene andere Sozialversicherungsleistungen gekürzt werden. Wer eine IV-Rente bezieht, muss bei einer Ausweitung der Erwerbstätigkeit immer damit rechnen, ein oder mehrere Viertel der Rente zu verlieren.

 

Da auch die IV-Kinderrenten (40 Prozent der Hauptrente), Pensionskassen-Renten (inkl. Kinderrenten, 20 Prozent der Hauptrente) und EL-Mindesteinkommen vom IV-Grad abhängen, kann ein geringerer IV-Grad im Einzelfall «markante Auswirkungen» (SECO-Studie) haben. 2016 zahlte die IV fast eine halbe Milliarde Franken an Kinderrenten aus (ohne BV-Kinderrenten). Durchschnittlich belief sich eine monatliche IV-Kinderrente auf 540 Franken.

 

Wer vollständig aus dem IV-System aussteigen will, muss ein vergleichbares Einkommen wie vor Invalidität erzielen, damit sich der Ausstieg aus finanzieller Sicht lohnt. Dies dürfte in den meisten Fällen nach ein paar Jahren Invalidität schlicht unmöglich sein. Zudem birgt die Wiedereingliederung ein beträchtliches pekuniäres Risiko: Der IV-Prozess beginnt allenfalls von vorne und ohne Gewissheit auf einen Rentenzuspruch, ohne – wie zuvor – der Sicherheit einer im internationalen Vergleich grosszügigen Rente. Dafür droht allenfalls neu Sozialhilfe, die ein tieferes Existenzminimum als die IV kennt und mit einer eventuellen Rückzahlungspflicht verbunden ist.

 

Was da konkret an Risiko aufs Spiel gesetzt werden müsste, zeigt ein Fallbeispiel aus der erwähnten SECO-Studie, mit der die Universität Luzern beauftragt worden ist: Angenommen wird ein IV-Eintritt in der Stadt Luzern im Alter von 40 Jahren sowie ein Anfangslohn zu Beginn der Karriere von rund 44'000 Franken, der jedes Jahr um zwei Prozent stieg. Ohne Erwerbseinkommen stehen dieser alleinstehenden Person nur mit IV- und BV-Rente rund 52'000 Franken zur Verfügung.

 

Daraus leitet die Studie ab, dass bei Vorliegen einer guten BV-Rente der Bezug einer IV-Rente nicht nur für tiefe Einkommensklassen (hier aufgrund der zusätzlichen Ergänzungsleistungen), sondern ebenso sehr für besserverdienende Personen «eine nicht unerhebliche Attraktivität» besteht, von einer beruflichen Wiedereingliederung abzusehen.

 

Bleibt zum Schluss die Erkenntnis verschiedener Studien: Es ist einfacher, die Rentenansprüche für Neurenten zu verschärfen, als zugesprochene Renten wieder aufzuheben oder zu reduzieren.

 


Pflegeheimkosten: Bundesgericht regelt Restfinanzierungszoff zulasten der Kantone oder Gemeinden

950 der 1550 Alters- und Pflegeheime arbeiten nicht kostdeckend – trotz Einnahmen, die schweizweit im Durchschnitt pro Pflegeplatz fast 9000 Franken im Monat betragen und in Genf, dem teuersten Kanton, doppelt so hoch sind wie in Glarus, dem günstigsten Kanton – und dies bei vergleichbarer Qualität der Pflegeleistungen.  Die Heime sind zwar teuer, aber das Preis-Leistungs-Verhältnis scheint gemäss einer breitangelegten Studie der Fachhochschule Bern zu stimmen.

 

Überarbeiteter Hintergrundsbericht  vom Juni 2017 zum Urteil des Bundesgerichts vom 20. Juli 2018 (Medienmitteilung am Schluss der Artikels).

 

Die Studie liefert erstmalig für die Schweiz Daten zur Lebensqualität und Zufriedenheit in Pflegeheimen der deutsch- und französischsprachigen Schweiz. Die Resultate sind für die Heime schmeichelhaft: Drei Viertel bejahten die Frage, ob sie gerne im Heim leben, und gar 94 Prozent äusserten, dass sie ihr Heim anderen weiterempfehlen würden.

 

In der Langzeitpflege scheint mithin alles bestens zu sein, bis dem zahlenden Publikum die Rechnung präsentiert wird. Sie sorgt seit der Einführung der neuen Finanzordnung immer wieder für Zoff. Es kommt zu buchhalterischen Tricks, um sich schadlos zu halten. Die Kosten ungedeckter Pflege werden kurzerhand als Betreuung verrechnet und auf die Heimbewohner bzw. im Ergebnis meistens auf die öffentliche Hand überwälzt. Denn die Betreuung geht zulasten der Patienten. Anders die Pflege: Sie geht auf maximal 108 Franken im Tag begrenzt zulasten der Kassen und ebenfalls begrenzt, nämlich auf maximal Franken 21.60 pro Tag, zulasten der Patienten.

 

Der dritte Anteilzahler bei der Heimfinanzierung, die öffentliche Hand des Steuerzahlers, kommt zweimal zum Zuge. Da sind zum einen jene Patienten, die für ihre Kosten auf Ergänzungsleistungen angewiesen sind: gut die Hälfte aller Heimbewohner. Zum andern ist da der eigentliche Auslöser des Zoffs zwischen Kantonen/Gemeinden und Heimen – die fast immer nötige sogenannte «Restfinanzierung»: Reicht das Geld für die Bezahlung der begrenzten Pflegekosten nicht aus, greift der Kanton in die Schatulle. Aber nicht überall gleich tief.

 

Hintergrund ist eine Formulierung im Bundesgesetz über die Krankenversicherung, wie es vor sechs Jahren in Kraft getreten ist – scheinbar um die Pflegefinanzierung endlich klar zu regeln. Der Satz lautet: «Die Kantone regeln die Restfinanzierung.» Damit wurde die Grundlage für einen Flickenteppich mit 26 Lösungen geschaffen – für identische hochstehende Leistungen.

 

Bei den Restkosten handelt es sich um jenen «Rest» der Pflegekosten, der nach der begrenzten Kostenübernahme durch Krankenkassen (also wie erwähnt maximal 108 Franken pro Tag) und Pflegebedürftigen (maximal 21.60 Franken pro Tag) übrig- bzw. an den Kantonen/Gemeinden oder beiden hängenbleibt. Die Kantone werden dabei zum einen oft zum zweiten Mal angezapft, weil sie bereits für die Entrichtung der Ergänzungsleistungen verantwortlich sind, die in gut der Hälfte aller Pflegeheim-Fälle nötig sind; zum andern wird unterstellt, dass sich Pflegeheime und Spitex mit ihren ungedeckten Kosten über die Restfinanzierung schadlos halten.

 

Die Pflegeheime deshalb einseitig an den Pranger zu stellen, greift aber zu kurz. Viele Kantone haben die Anforderungen an die Heime erhöht (z.B. Personalvorschriften, Zimmergrössen, Infrastrukturvorgaben, Ausbildungspflicht etc.). Gleichzeitig wird die alte Obergrenze der Pflegenorm-Kosten beibehalten oder sogar gesenkt. Oder die Kantone verweigern die Übernahme der Restfinanzierung mit dem Argument, die Heime seien nicht betriebswirtschaftlich und effizient geführt. In dieser Lage wähnen sich Heime offenbar der Willkür der Kantone ausgeliefert – und wissen sich nur zu helfen, indem sie gewisse Pflegemassnahmen als Betreuungsleistungen verrechnen.

 

In einem Positionspapier bringt die IG Pflegeheimfinanzierung, in der die Akteure der Leistungsanbieter und ihre Verbände vertreten sind, etwas Licht in die teilweise skandalösen Vorgänge: Die Kantone, heisst es da, würden die anrechenbaren Pflegekosten im stationären Bereich auf einem Niveau festlegen, das unrealistisch tief, mithin nicht kostendeckend sei. Die Folge davon zeige die Statistik der Sozialmedizinischen Institutionen (SOMED): Von den 1550 Alters- und Pflegeheimen der Schweiz arbeiten zwar ca. 600 mit einem Gewinn von zusammen 220 Millionen Franken, aber ca. 950 Heime fahren einen Verlust von mehr als einer halben Milliarde ein. Unter dem Strich resultieren ungedeckte Pflegekosten in den Pflegeheimen von ca. 250 bis 350 Millionen Franken. «Daher müssen heute», hält die IG Pflegefinanzierung ungeschminkt fest, «die ungedeckten Pflegekosten trotz Tarifschutz quersubventioniert und so auf die Bewohner/innen von Pflegeheimen überwälzt werden.» Mit andern Worten: Die Heime halten sich mit dieser Manipulation schadlos.

 

Kuriose Formen nimmt in der Praxis – um noch ein weiteres Beispiel aus dem erwähnten Positionspapier zu nennen – auch die Behandlung ausserkantonaler Patienten an: Weil weder die Restfinanzierung der Pflegekosten garantiert noch die Bezahlung der Aufenthaltskosten (bei Personen mit Anspruch auf EL) sichergestellt sind, lehnen Pflegeheime die Aufnahme von ausserkantonalen Bewohnern heute mangels Koordination öfters ab. Zum Vergleich: Seit ein paar Monaten ist das seit den mittelalterlichen Anfängen des Armenwesens verankerte Heimatortprinzip in der Sozialhilfe Geschichte. Die Rückerstattungspflicht der Heimatkantone, zuletzt für jene Mitbürger bestimmt, die weniger als zwei Jahre in einem «kantonsfremden» Wohnort angemeldet waren, endgültig passé. Dafür lebt der «Kantönligeist» offenkundig in der Pflegefinanzierung weiter…

 

Die Langzeitpflege ist der am stärksten wachsende Bereich der Schweizer Gesundheitsversorgung mit entsprechenden Kosten. Dies ruft allerlei «Helfer» auf den Plan. Die (rechts)liberale Denkfabrik «Avenir Suisse» bemüht gar das Bild eines anbrausenden «grauen Tsunami». Um einem damit drohenden Generationenkonflikt vorzubeugen, bringt sie eine neue Zwangsversicherung ins Spiel: ein Pflegeversicherungs-Obligatorium, finanziert im Kapitaldeckungsverfahren analog der 2. Säule – durch monatlich 250 Franken von Bürgerinnen und Bürger ab Alter 55. Das nicht gebrauchte, angesparte Vermögen soll den Erben zugutekommen. Das Projekt kommt schubweise ins Schaufenster der Öffentlichkeit, ohne bisher wirklich Zuzug zu haben. Nicht wenige fragen sich vor allem, wie sinnvoll es sei, eine weitere Sozialversicherung im Kapitaldeckungsverfahren zu initiieren, wo doch schon die Anlage der riesigen Vermögen aus der 2. Säule – rekordhohe 800 - 900 Milliarden Franken – erhebliche Mühe bereite.

 

Fast verloren geht im Zoff um die Pflegefinanzierung die Frage: Wie hoch ist eigentlich der Prozentsatz der älteren Menschen im Land, die heute Heimpflege brauchen? faktuell.ch hat ihn auf der Basis vorhandener Statistiken ausgerechnet: 1,4 Prozent der gesamten Bevölkerung haben 2015 fest oder vorübergehend in einem Pflegeheim gelebt –  das sind 117'000 Pflegefälle oder 7,8 Prozent von total 1,5 Millionen Bürgerinnen und Bürgern in den Alterssegmenten von 65 bis 94 Jahren.

 

Und noch ein Blick in die Glaskugel der explorierenden Statistiker: 2045 wird die ständige Wohnbevölkerung gemäss dem mittleren Referenzszenario des Bundesamtes für Statistik 10,2 Millionen Personen umfassen, davon 2,7 Millionen in den Alterssegmenten von 65 bis über 94 Jahren. Extrapoliert aufgrund der 2015er-Zahlen werden mithin 325'197 Personen oder 3,2 Prozent der ständigen Wohnbevölkerung in Pflegeheimen leben bzw. 12,1 Prozent der dannzumal 65-Jährigen und Älteren.

 

 

Nachtrag I:

Bei der Finanzierungsregelung von Aufenthalten in Pflegeheimen ausserhalb des Wohnkantons wurde am 14.September 2017 ein Kompromissvorschlag der Einigungskonferenz von National­ und Ständerat gutgeheissen: Muss jemand ins Pflegeheim und steht im Wohnkanton in der Nähe kein Heimplatz zur Verfügung, übernimmt demnach der Wohnkanton die von den Sozialversicherungen und den Beiträgen der Patienten und Patientinnen nicht gedeckten Heimkosten (Restfinanzierung) in einem anderen Kanton, und zwar nach dessen Regeln. Bei ambulanten Pflegeleistungen gelten für ungedeckte Kosten die Regelungen des Standortkantons des Leistungserbringers. Die Regeln des Standortkantons gelten auch dann, wenn jemand wegen der Nähe zu nahestehenden/engen Bezugspersonen in einem anderen Kanton in ein Heim eintritt.

 

Nachtrag II:

Am 20. Juli 2018 hat das Bundesgericht in einem Leiturteil entschieden, dass die Kantone oder die Gemeinden für Pflegekosten, die weder von der Krankenkasse noch den Versicherten bezahlt werden, aufkommen müssen, auch wenn die Restkosten die festgelegten Höchstsätze übersteigen. Damit hat das Bundesgericht den Befürwortern einer obligatorischen Pflegeversicherung gleichsam einen Steilpass geliefert.

 

Urteil des Bundesgerichts vom 20. Juli 2018 (9C_446/2017)

(Medienmitteilung)

Pflegefinanzierung: Kantone müssen für Restkosten vollständig aufkommen

 

Soweit   Pflegekosten   nicht   durch   die   gesetzlich   limitierten   Beiträge   der   obligatorischen   Krankenpflegeversicherung   und   der   Versicherten   gedeckt   sind,   müssen die Kantone (oder ihre Gemeinden) vollständig für die Restkosten aufkommen, auch wenn   das   kantonale   Recht   dafür   Höchstansätze   vorsieht.   Das   Bundesgericht   bestätigt einen Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St.Gallen.

 

2011 ist die Neuordnung der Pflegefinanzierung in Kraft getreten. Gegenstand bildet die Kostenbeteiligung für Pflegeleistungen, die   auf   Grund   ärztlicher   Anordnung   und   eines ausgewiesenen Pflegebedarfs ambulant oder im Pflegeheim erbracht werden. Gemäss Artikel   25a   des   Bundesgesetzes   über   die   Krankenversicherung (KVG) trägt   die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) einen Teil der Kosten. Ihr Anteil wurde vom Bundesrat gestaffelt nach Pflegebedarf auf 9 bis 108 Franken pro Tag festgelegt. Maximal   21.60   Franken   dürfen   auf   die   Versicherten   überwälzt   werden; die   Kantone regeln die Restfinanzierung.

 

Der   Kanton   St. Gallen   hat   Höchstansätze   festgelegt, die   von   den   zuständigen politischen   Gemeinden   als   Restfinanzierung   an   die   Pflegekosten   beizutragen   sind, soweit diese durch die Beiträge der OKP und der Versicherten nicht gedeckt sind. Die Höchstansätze betragen je nach Pflegestufe pro Tag zwischen 12 und 254 Franken. Im konkreten Fall überstiegen die Pflegekosten einer Versicherten den kantonalen Höchstansatz. Die Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen beschränkte den Kostenbeitrag der Gemeinde   auf   diesen   Höchstansatz.   Das   St. Galler   Versicherungsgericht   entschied 2017, dass   die   Gemeinde   nicht   nur   den kantonalen Höchstansatz, sondern auch die darüber hinausgehenden Pflegekosten zu entschädigen habe.

 

Das Bundesgericht weist die dagegen erhobene Beschwerde der Ausgleichskasse des Kantons St.Gallen in den wesentlichen Punkten ab. Den Kantonen ist es zwar grundsätzlich erlaubt, ihrer Pflicht  zur  Restfinanzierung   von  Pflegekosten   mittels   Festlegung von Pauschaltarifen nachzukommen,  was im Kanton St.Gallen in Form von Höchstansätzen   erfolgt   ist.   Es   ist   jedoch   mit   der   Restfinanzierungspflicht   der   Kantone   gemäss Artikel 25a KVG nicht vereinbar, wenn die kantonalen Höchstansätze im Einzelfall nicht kostendeckend sind. Dass die Restkosten vollständig durch die Kantone respektive die Gemeinden   finanziert   werden   sollen, geht   auch   aus   der   parlamentarischen   Debatte zweifelsfrei hervor.

 

 


Erstes Anlagehalbjahr 2018: SNB «hui», Compenswiss «pfui»

Während die Schweizerische Nationalbank (SNB) das erste Halbjahr 2018 mit einem Gewinn von 5,1 Milliarden Franken abschloss, verzeichnete die Anlage der AHV-, IV- und EO-Gelder durch den Ausgleichsfonds Compenswiss bis Ende Juni einen Anlageverlust von 445 Millionen Franken (nur AHV: 389 Millionen). Zum gleichen Zeitpunkt des Vorjahres notierte die Fondsanlage von Compenswiss einen Gewinn von über einer Milliarde Franken (nur AHV: 870 Millionen).

 

Allein auf die AHV bezogen, rechnen die Annahmen das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) für 2018 mit Einnahmen von 43,1 und Ausgaben von 44,1 Milliarden Franken, was zu einem negativen Umlageergebnis von rund einer Milliarde führen würde. Da das BSV gleichzeitig von einem Anlagegewinn von rund 0,9 Milliarden ausgeht, ergäbe sich im Betriebsergebnis ein bescheidener Verlust von rund 120 Millionen.

 

Doch so rosig nimmt sich das AHV-Jahr 2018 nach Lage der Dinge nicht aus.

 

Rechnet man das Halbjahresergebnis der AHV hoch, ergibt sich folgendes Bild: Zu erwarten ist bei Einnahmen von 42,9 und Ausgaben von 43,8 Milliarden Franken ein negatives Umlageergebnis von 0,9 Milliarden Franken, wie vom BSV mehr oder weniger in dieser Grössenordnung prognostiziert. Hingegen sieht es vorerst kaum nach einem Anlagegewinn aus, der die AHV-Rechnung wieder in den schwarzen Bereich führen würde. Vielmehr scheinen die Fondsverwalter 2018 alles andere als eine glückliche Hand zu haben – bei gleichzeitig im Vergleich mit der Vorjahresperiode massiv gestiegenen externen Managementgebühren.

 

Bewegt sich in der Fondsanlage nicht noch Wesentliches, ist bis Ende Jahr gar mit einem der schlechtesten AHV-Betriebsjahre seit dem Krisenjahr 2008 zu rechnen.

 

Apropos demografische Entwicklung: Die AHV hat für Renten im ersten Halbjahr 2018 genau 377 Millionen mehr ausgegeben als in der Vorjahresperiode; gleichzeitig hat sie aber auch Mehreinnahmen aus den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge von 293 Millionen verzeichnet. Daraus ergibt sich unter dem Strich ein allein der demografischen Entwicklung geschuldeter Mehraufwand von 84 Millionen Franken.

 

 

 


Welche AHV-Leistungen erscheinen heute überholt?

Das System der schweizerischen Sozialversicherungen ist zwischen 1903 (Militärversicherung) und 1985 (Berufliche Vorsorge) entstanden. Fast jede Sozialversicherung bietet grosszügige Leistungen, die historisch begründet, aber heute nicht mehr oder nur noch teilweise gerechtfertigt sind. Beispiel AHV.

 

Sozialversicherungen Schweiz: Beispiel AHV

Die AHV richtet noch Leistungen aus, die 1948 bei ihrer Einführung festgelegt wurden und heute als Folge der gesellschaftlichen Veränderungen überholt erscheinen.

 

Altersrentner mit minderjährigen Kindern – in der Regel Manager, Professoren und Künstler im zweiten oder dritten Ehe-Durchgang mit jeweils deutlich jüngeren Frauen - haben pro Kind Anspruch auf 40 Prozent einer AHV-Rente. Das sind zwischen 470 Franken (Minimalrente) und 940 Franken (Maximalrente) - d.h. bis 11'280 Franken pro Jahr und Kind!  Zum Vergleich: Die normalen Kinderrenten eines Arbeitnehmers betragen je nach Kanton zwischen 200 und 300 Franken.

 

Auch die Witwen- und Waisenrenten sind in der heutigen Form überholt, gerade bei kinderlosen Frauen. Frauen, deren Gatte verstorben ist, haben in unterschiedlichen Konstellationen Anspruch auf eine unbefristete Witwenrente im Umfang von 80 Prozent der Altersrente:

  • Verheiratete, wenn sie ein oder mehrere Kinder haben (Alter irrelevant) oder wenn sie über 45 Jahre alt sind und während mindestens fünf Jahren verheiratet waren.
  • Geschiedene, wenn sie Kinder haben und die Ehe mindestens 10 Jahre gedauert hat oder wenn das jüngste Kind nach dem 45. Geburtstag der Mutter das 18. Lebensjahr vollendet hat. Erfüllt eine geschiedene Frau keine dieser Voraussetzungen, hat sie Anspruch auf eine Witwenrente von 80 Prozent, solange sie über minderjährige Kinder verfügt.
  • Beim Tode eines Elternteils haben Kinder Anspruch auf eine Waisenrente in der Höhe von 40 Prozent der entsprechenden Altersrente (2017: 470 bis 940 Franken). Der Anspruch besteht bis zum 18. Geburtstag bzw. bis zum Abschluss der Ausbildung, längstens aber bis zum 25. Geburtstag.

 

(Männer haben beim Tod der Ehefrau zwar ebenfalls Anspruch auf eine Hinterlassenen-Rente. Eine Witwerrente wird jedoch nur ausgerichtet, solange der Mann aus der Ehe minderjährige Kinder hat. Weniger als zwei Prozent der jährlichen Rentensumme für Witwen und Witwer gehen an Männer.)

 

 

In der Studie «Arbeitsanreize in der sozialen Sicherheit» im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) wird darauf hingewiesen, dass sich gerade bei kinderlosen Frauen die grosszügige Gewährung von Witwenrenten negativ auf ihre Bereitschaft auswirkt, einen Job zu anzunehmen – nobel ausgedrückt: die Witwenrente kann sich negativ auf das Arbeitsangebot betroffener Frauen auswirken.

 

Solche Hinterlassenenrenten verursachen der AHV im Übrigen beträchtliche Kosten. 2016 wurden rund 146'000 Witwenrenten sowie 2030 Witwerrenten ausgerichtet, wie das BSV in seinem Jahresbericht 2017 festhält. Der Betrag belief sich auf rund 1,6 Milliarden Franken. Die Waisenrenten, 33'800 an der Zahl, kosteten die AHV-Kasse rund 250 Millionen Franken.

 

Ehepaaren entgehen im Vergleich zu Konkubinats-Paaren aufgrund der Renten-Plafonierung jährlich rund 1,7 Milliarden Franken – zusammengefasst im Stichwort «Heiratsstrafe». Werden die Hinterlassenenrenten beigezogen, von denen Konkubinats-Paare nicht profitieren, mutiert die «Heiratsstrafe» (Verlust 1,7 Mrd.) im zum «Heiratsbonus» (Gutschrift 1,85 Mrd.).


Innerhalb von drei Jahre zweimal sinkende Lebenserwartung

Seit 2015 scheint nicht mehr sicher, dass sich die Lebenserwartung in der Schweiz ständig erhöht. Fast unbemerkt kommt den Pensionskassen und Lebensversicherern ihr demografisches Killerargument abhanden. Doch die Bundesstatistiker (BFS) halten unbeirrt am allgemeinen Aufwärtstrend fest – obschon sich 2015 und 2017 nach Jahrzehnten (genau seit 1948) erstmals zeigte, dass die Steigerung der Lebenserwartung aussetzte.

 

2017 betrug der Unterschied zwischen der Lebenserwartung der Frauen und jener der Männer noch knapp vier Jahre, im Jahr 2001 waren es noch 5,7 Jahre. Vor dem Hintergrund der scheinbar unaufhaltsamen Alterung, die heute die ganze Debatte um die Langzeitfinanzierung der Renten dominiert, ist von besonderem Interesse, dass die Zeit der grossen Alterungssprünge möglicherweise vorbei ist.

 

2017 sank die verbleibende Lebenserwartung von 65-jährigen Männer von 19,8 Jahren im Jahr 2016 auf 19,7 Jahre im Jahr 2017, bei den Frauen von 22,6 auf 22,5 Jahre.

 

Wie 2015 wird der leichte Rückgang der verbleibenden Lebenserwartung für 65-Jährige auch 2017 mit der Grippewelle begründet: Die «Übersterblichkeit» (BFS) sei mithin nicht nachhaltig, sondern zeige nur kurzfristige Auswirkungen. Die Bundesstatistiker, nicht selten waghalsiger Annahmen bis ins Jahr 2060 nicht abgeneigt, machen geltend, dass für einen nachhaltigen Befund die sogenannte Sterbetafel über einen Zeitraum von sechs Jahren beobachtet werden müsse.

 

Keine Begründung liefert das BFS für ein in diesem Zusammenhang bisher völlig unbemerktes Phänomen: Seit 1995, mithin seit fast 23 Jahren sterben in der Schweiz deutlich mehr Frauen als Männer – in den letzten Jahren jährlich über 2000 mehr. Der Wechsel im Jahr 1995 war abrupt. Denn vorher waren ein halbes Jahrhundert lang Jahr für Jahr mehr Männer als Frauen gestorben.

 

Solche abrupten Wechsel kontrastieren mit der gerade in der Sozialpolitik und der Finanzierung der Sozialwerke beliebten Panikmache mittels der linearen Fortschreibung von Annahmen/Prognosen.

 


Kommen "Babyboomer" ab Jahrgang 1950 vermehrt ohne EL aus?

12,5 % aller AHV-Rentner (204'800) und 46,7 % aller IV-Rentner (114'000) haben 2017 steuerbefreite Ergänzungsleistungen (EL) erhalten. Nie zuvor seit Einführung der EL im Jahre 1966 bezogen prozentual mehr Invalidenrentner EL.

 

Von den 322'780 Personen mit EL-Bezug waren 8'067 unter 26, 52'817 zwischen 26 und 49, 41'583 zwischen 50 und 59, 28'628 zwischen 60 und 64, 112'843 zwischen 65 und 79 sowie 78'842 über 79.

 

Die Gesamtausgaben für EL zu AHV und IV stiegen im Vergleich zum Vorjahr weniger als 40 Millionen auf 4,939 Milliarden Franken (AHV: 2,9 Mrd., IV: 2 Mrd.). Dies ist die geringste Zunahme seit 1985. Noch etwas länger ist es her, seit die EL im Vergleich mit dem Vorjahr rückläufig waren: Von 1974 auf 1975 reduzierten sie sich um knapp 20 Millionen. Seither entwickeln sie sich nur noch in die eine Richtung: aufwärts.

 

Aber es sind kleine «Lichtblicke» zu vermelden, die in der verbreiteten Demographie-Hysterie leicht unterzugehen drohen: Alle Aufwärtsbewegungen (Anzahl Beziehende, Gesamtkosten EL) wachsen bemerkenswerterweise seit 2015 weniger stark als in früheren Jahren. 2015 entspricht dem Pensionierten-Jahrgang 1950.

 

Bemerkenswert darum: Es könnte sein, dass sich in der abgeschwächten Zunahme der EL-Kosten und der Anzahl EL-Beziehenden die verbesserte finanzielle Situation der Neurentner und ihren Bezügen aus der seit 1985 obligatorischen zweiten Säule manifestiert.

 

Ob sich dies bestätigt, wird sich spätestens ab dem Jahr 2025 zeigen. Dann wird das auf 40 Jahre ausgelegte Anspar-Modell der zweiten Säule den ersten vollständigen Durchlauf in der Praxis absolviert haben (Jahrgang 1960). Ab den Jahren 2025 bis 2035 werden die ganz grossen Jahrgänge des Babybooms in Rente gehen, die nach Massgabe der 1985 abgegebenen Versprechen mit den Renten aus AHV und Pensionskasse kaum auf EL angewiesen sein sollten.

 

Die Bundesstatistiker begründen die bereits bemerkte geringe Zunahme der EL-Bezüger und der EL-Kosten 2017 auch damit, dass die Zahl der EL-Beziehenden in Heimen im Vergleich zum Vorjahr um 0,3 Prozent abgenommen hat. Ferner verweisen sie auf die 2011 eingeführte neue Pflegefinanzierung, mit der ein Teil der Finanzierung aus der EL ausgelagert wurde (und sich als Betrag in einer anderen kantonalen Sozialleistung wiederfindet). 

 

Ergänzungsleistungen, zuweilen auch als „Vierte Säule“ bezeichnet, werden seit 1966 ausgerichtet. Sie decken bei Alters- und Invalidenrentnern die Lücke zwischen Einkommen und Existenzbedarf. Damals, im ersten Jahr, entfielen von den gesamten EL-Leistungen 82,8 Prozent auf AHV- und 17,2 Prozent auf IV-Renten. Heute sind es 58,9 Prozent (AHV) und 41,1 Prozent (IV).

 

Die mit den Ergänzungsleistungen garantierte Existenzsicherung umfasst einen Pauschalbetrag für den allgemeinen Lebensbedarf von maximal 19'290 Franken für Alleinstehende und 28'935 Franken für Ehepaare sowie 10'080 Franken pro Kind (ab dem dritten Kind weniger). Hinzu kommt die Vergünstigung der Mietkosten bis zur Höhe von 13'200 Franken (Alleinstehende) und 15'000 Franken (Ehepaare). Zusätzlich werden separat Krankheits- und Behinderungskosten wie Zahnarztkosten, Pflege- und Betreuungskosten zuhause sowie die Krankenkassenprämien vergütet.

 

Rund 16 Prozent aller Personen mit Prämienverbilligungen sind EL-Beziehende. Auf sie entfallen 1,7 Milliarden der Gesamtausgaben für Prämienverbilligungen von zuletzt 4,4 Milliarden. Der hohe Anteil ist darauf zurückzuführen, dass Personen mit EL in der Regel die gesamte Krankenkassenprämie vergütet wird, bei den andern meist nur ein Teilbetrag.

 

Ergänzungsleistungen spielen bei der Finanzierung des Aufenthalts in Alters- und Pflegeheimen eine besonders grosse Rolle. Rund 50 Prozent aller Heimbewohner sind auf EL-Leistungen angewiesen, wobei zu beachten ist: Die EL zur Finanzierung des Heimaufenthalts ist rund dreimal grösser als der EL-Betrag für eine Person zuhause mit oder ohne Spitex-Betreuung. 2017 wohnten rund 72'000 der 323'000 Personen, die eine EL beziehen, in einem Heim: 50'000 werden mit EL zur AHV, 22'000 mit EL zur IV mitfinanziert. Gut 40 Prozent aller EL-Ausgaben entstehen durch heimbedingte Mehrkosten.

 

Seit 2008 wird bei den EL-Ausgaben zwischen Ausgaben zur Existenzsicherung und „heimbedingten“ Kosten unterschieden. Bei den EL zuhause gelten die gesamten periodischen EL als Existenzsicherung. Bei EL-Fällen im Heim wird der Anteil der Existenzsicherung in einer Ausscheidungsrechnung ermittelt. Es wird berechnet, wie hoch die EL wären, wenn eine Person statt im Heim zu Hause leben würde. Existenzsicherung plus heimbedingte Mehrkosten entsprechen der periodischen EL.

 

Fazit: Insgesamt setzen die grosszügigen Ergänzungsleistungen sowohl bei den Invalidenrentnern als auch bei den Altersrentnern eine Reihe von Fehlanreizen, sofern angestrebt wird, ihre Arbeitskraft bestmöglich bzw. so lang wie möglich zu nutzen und die Zunahme der EL-Gesamtkosten zu lindern. Letzteres hat sich der Bundesrat mit der laufenden EL-Reform in den eidgenössischen Räten zum Ziel gesetzt. Angesprochen sind damit nicht nur AHV und IV, sondern nicht zuletzt die Berufliche Vorsorge (BV) der 2. Säule (Kapitalbezug, allfällige Sanktionen, Vermögensschwelle, Erbenschutz).

 

 

 

Textquellen: BSV, BFS, SECO-Studie

 


Arbeit vor Rente: Die Rolle der pekuniären Fehlanreize

Fehlanreize im System der Sozialversicherungen der Schweiz sorgen dafür, dass Bürgerinnen und Bürger davon abgehalten werden, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder auszubauen. Beides steht dem Ziel im Wege, das arbeitsmarktliche Potenzial der Betroffenen zu optimieren. Die Universität Luzern hat im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) hauptsächlich den Einfluss und die Wirkung der pekuniären Anreize im Gesamtsystem analysiert und auf fünf spezifische Zielgruppen übertragen, die in unterschiedlichem Ausmass und in unterschiedlichen Lebensphasen (Erwerbsleben, vor und nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters) von den Anreizwirkungen einzelner Sozialwerke betroffen sind.

 

Problematische Arbeitsanreize werden typischerweise bei Geringverdienern angesiedelt. Aber Arbeitsanreize können ebenso für andere Bevölkerungsgruppen eine wichtige Rolle spielen. So beeinflusst beispielsweise das Rentensystem der 1., 2. und 3. Säule die Ruhestandsentscheidung von Hochqualifizierten. Je nach dem kann das Rentensystem das Ziel, vermehrt ältere Arbeitnehmende im Erwerbsleben zu halten, bestärken oder diesem entgegenwirken.

 

Hier die wichtigsten reduzierten/negativen Erwerbsanreize und Reformansätze, wie sie die Studienautoren Christoph A. Schaltegger, Patrick Leisibach und Lukas A. Schmid für die folgenden fünf Zielgruppen zusammenfassen:

 

Einkommensstarke Personen

 

Die Erwerbsanreize für einkommensstarke Personen werden vor dem ordentlichen Rentenalter in zweifacher Hinsicht gehemmt: Umfangreiche Vermögen aus der (überobligatorischen) beruflichen und privaten Vorsorge gewährleisten hohe «Ersatzraten».  Dadurch kann mit Erreichen des Mindestrücktrittsalters von 58 Jahren zumindest ein teilweiser Rücktritt aus der Erwerbstätigkeit erwogen werden. Hinzu kommen die von Vorsorgeeinrichtungen angebotenen attraktiven AHV-Überbrückungsrenten. (Bei der «klassischen» Ersatzrate wird die Rente ins Verhältnis zum letzten vor der Rente verdienten Einkommen gesetzt.)

 

Nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters sind die pekuniären Anreize, weiter einem Erwerb nachzugehen, ebenfalls gering: Dank hohen Ersatzraten finanziell abgesichert, kann das verfügbare Einkommen nicht wesentlich gesteigert werden, da aufgrund der hohen Grenzsteuersätze ein beträchtlicher Anteil des generierten Erwerbseinkommens dem Fiskus zugeführt werden muss. Mitverantwortlich dafür ist die AHV-Beitragspflicht, die nach Überschreiten des ordentlichen Rentenalters weiter besteht.

 

Reformansätze:

 

Erhöhung des ordentlichen Rentenalters für Männer und Frauen; BVG: höheres Mindestrücktrittsalter (angepasst an AHV) sowie Senkung (bestenfalls Entpolitisierung) des Mindestumwandlungssatzes; finanzielle/steuerliche Anreize für Weiterarbeit im Alter; BVG: steuerliche Anreize auf Mindestsicherung beschränken.

 

Erwerbsanreize für IV-Rentenbeziehende stärken durch Senkung der IV-Kinderrenten (evtl. zusätzlich auch in der beruflichen Vorsorge), Einführung eines stufenlosen IV-Rentensystems.

 

 

 

Einkommensschwache Personen

 

Vor dem ordentlichen Rentenalter kompensieren Ergänzungsleistungen (EL) allfällige Rentenkürzungen infolge Rentenvorbezug. Dadurch wird der Anreiz zum Kapitalbezug in der Beruflichen Vorsorge (BV) erhöht. Verstärkt wird der ohnehin reduzierte Anreiz durch die AHV-Beitragspflicht im Alter.

 

Im Arbeitsleben präsentieren sich die Erwerbsanreize aus mehreren Gründen ungünstig, wenn eine IV-Rente mit EL kombiniert wird: Steuerfreie EL garantieren in Ergänzung zur IV-Rate eine relativ hohe Ersatzrate. Und hohe Schwelleneffekte u.a. aufgrund der Rentenstufen sind nicht geeignet, eine (partielle) Wiedereingliederung anzustreben.

 

In geringerem Ausmass ortet die Studie Schwelleneffekte auch beim Ein- und Austritt aus der Sozialhilfe aufgrund von Steuern, Anspruchsberechtigung, Einkommensfreibeträgen und Integrationszulagen.

 

Reformansätze:

 

Frühpensionierungen verhindern und EL-Vorbezug einschränken: Erhöhung des ordentlichen Rentenalters für Männer und Frauen; rentenbildende AHV-Beiträge bei Erwerbstätigkeit im Alter; finanzielle/steuerliche Anreize für Weiterarbeit im Alter; EL-Bezug zur AHV an das ordentliche Rentenalter knüpfen.

 

Erwerbsanreize für IV-Rentenbeziehende stärken (in Kombination mit EL): Senkung EL-Grundbedarf und höhere Einkommensfreibeträge; EL besteuern; Senkung der IV-Kinderrenten (evtl. zusätzlich in BV); Einführung eines stufenlosen IV-Rentensystems.

 

Erwerbsanreize für Sozialhilfebeziehende erhöhen: konsequente Differenzierung nach Bezügertyp; Schwelleneffekte beim Ein- und Austritt korrigieren; Einführung und Steuerbefreiung des Existenzminimums in allen Kantonen.

 

Jugendliche und junge Erwachsene

 

Grosse Transfereinkommen sind in mindestens dreierlei Hinsicht problematisch: Erstens schaffen sie frühzeitige Abhängigkeiten, an die sich die Empfänger gewöhnen. So dürfte eine IV-Rente, unter Umständen in Kombination mit EL, eine bedeutende Einkommensalternative zu einer Lehre oder Anstellung darstellen. Noch verschärft dadurch, dass EL steuerfrei sind und sich eine höhere Erwerbsbeteiligung aufgrund des Zusammenspiels von IV-Rentenstufen und EL nicht lohnt. Zweitens sind Transferleistungen mit nachhaltig negativen Auswirkungen auf die Erwerbskarriere verbunden, weil aufgrund von IV-Rentenstufen und Schwelleneffekten beim Austritt kaum Anreize zur Wiedereingliederung bestehen. Drittens haben Langzeittransferempfangende erhebliche finanzielle Folgen für die öffentliche Hand.

 

Ähnliche Bedenken scheinen im Zusammenhang mit der Abhängigkeit von der Sozialhilfe angebracht, wobei das Leistungsniveau tiefer liegt, womit die Erwerbsanreize wenige stark eingeschränkt sind. Allerdings kann ein bedeutender Schwelleneffekt beim Ein- und Austritt entstehen, wenn sich mehrere Faktoren kumulieren (Steuern, Anspruchsberechtigung, Einkommensfreibeträgen und Integrationszulagen).

 

Reformansätze:

 

Erwerbsanreize für IV-Beziehende stärken (in Kombination mit EL): keine Rente unter 30 Jahren, dafür als Kompensation verstärkte Betreuungs- und Eingliederungsmassnahen (nach Ansicht der Autoren sind sie jedenfalls «prüfenswert»); Einführung eines stufenlosen IV-Rentensystems; Senkung des EL-Grundbedarfs (neue Kategorien für Jugendliche/junge Erwachsene); EL besteuern.

 

Erwerbsanreize bei Sozialhilfebezug stärken: Grundbedarfsleistungen senken – im Gegenzug höhere anreizkompatible Integrationszulagen: Schwelleneffekte beim Ein- und Austritt korrigieren; Einführung Steuerbefreiung des Existenzminimums in allen Kantonen.

 

Einkommensschwache Familien

 

Nicht zu unterschätzen ist laut Studie die Beeinträchtigung der Erwerbsanreize für Ehepartner einkommensschwacher Familien, die zusätzlich zur IV-Rente EL erhalten. Die steuerfreien Beträge für den Grundbedarf und unterstützungspflichtige Kinder gewährleisten eine umfangreiche finanzielle Absicherung, die eine Rückkehr in die Erwerbstätigkeit wenig attraktiv erscheinen lässt. Dazu kommt eine Reihe weiterer anerkannter EL-Ausgaben sowie Vergütungen von Krankheitskosten. Die bereits mehrfach erwähnten IV-Rentenstufen akzentuieren die reduzierten Erwerbsanreize zusätzlich.

 

Eine ähnlich anreizhemmende Leistungskumulation beobachten die Autoren in der Sozialhilfe, wenn Familien situationsbedingte Leistungen geltend machen können. Dadurch können sie gegenüber anderen Familien in bescheidenen Verhältnissen ohne Sozialhilfeanspruch bessergestellt werden. Je mehr Kinder eine Familie hat, umso grösser die Diskrepanz, was sich weiter auf den Umfang des Schwelleneffekts beim Ein- und Austritt auswirkt.

 

Reformansätze:

 

Erwerbsanreize für IV-Rentenbeziehende stärken (in Kombination mit EL): Einführung eines stufenlosen IV-Rentensystems; Senkung IV-Kinderrenten; Senkung EL-Kinderpauschale oder EL-Plafonierung; Senkung EL-Grundbedarf und höhere Einkommensfreibeträge; EL besteuern.

 

Erwerbsanreize bei Sozialhilfebezug stärken: situationsbedingte Leistungen reduzieren; Schwelleneffekte beim Ein- und Austritt korrigieren.

 

Zweitverdiener (Mütter)

 

Aus der Behandlung der Zweitverdiener in der AHV resultiert eine Reihe ungünstiger Anreizwirkungen: Nichterwerbstätige Ehegatten sind von der AHV-Beitragspflicht befreit, das Einkommenssplitting setzt die für Ehepaare erreichbare AHV-Rente auf höchstens 150 Prozent der Maximalrente fest und die Erziehungsgutschriften werden unabhängig der Anzahl an Kindern im Haushalt ausbezahlt. Weitere Indizien für eine partielle Zementierung traditioneller Rollenmuster in den Sozialwerken liefern die Familienzulagen, die das intensive Arbeitsangebot der Mütter reduzieren können. (Das intensive Arbeitsangebot misst die Veränderung in der Anzahl der Arbeitsstunden, also in der Arbeitsintensität der Erwerbstätigen.)

 

Reformansätze:

 

Erwerbsanreize im Zusammenhang mit der AHV stärken: Einschränkungen beim praktizierten Einkommenssplitting; Erziehungsgutschriften an die Anzahl Kinder binden.

 

Langfristig: Reform des Kinder-/Familiensubventionssystems: Kinderbetreuungsgutschriften statt Familienzulagen; Elternurlaub statt Mutterschaftsurlaub (von den Autoren mit «?» versehen).

 

Ebenfalls langfristig: Diskussion hinsichtlich einer vom Zivilstand unabhängigen AHV (und Individualbesteuerung).

 

Quellenhinweis: Arbeitsanreize in der sozialen Sicherheit, Überblicksstudie der Universität Luzern im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO, von Patrick Leisibach, M.Sc., Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger, Lukas A. Schmid, M.A.

 


Existenzsichernde AHV-Renten? Von wegen!

Das verfassungsrechtliche Versprechen einer AHV-Rente, die allein die Existenz der Versicherten «angemessen» garantieren sollte, war von Anfang an ein «Papiertiger» und ist es geblieben – ganz im Sinne ihres «Vaters», dem rechtsfreisinnigen Solothurner Bundesrat Walther Stampfli (Bundesrat von 1940 bis 1947). Nur zusammen mit den Ergänzungsleistungen (EL), die allein durch Bundes- und Kantonsteuern finanziert werden, vermag die 1. Säule «angemessen» existenzsichernd zu sein.

 

Seit der Annahme des AHV-Verfassungsartikels 1925 gilt: «Die Renten sollen den Existenzbedarf angemessen decken.» Ungeachtet dessen setzte sich Stampfli bei der Beratung des AHV-Gesetzes, das 1947 von 80 Prozent der Stimmberechtigte und mit einer Ausnahme von allen Ständen angenommen worden ist, mit seiner Idee einer «Basisrente» durch: 25 Prozent des letzten Lohnes vor der Pensionierung mussten reichen. Die angemessene Existenzsicherung, wie sie die Bundesverfassung vorgab, war für Stampfli kein Thema. Er qualifizierte solche Begehrlichkeit als «Phantastereien verantwortungsloser Wanderprediger». Der Verfassungstext blieb mithin toter Buchstabe.

 

Im August 1946 erklärte Stampfli vor dem Nationalrat, wohin die Reise geht: «Wir wollen das (existenzsichernde Renten, die Red.) nicht, um nicht den berechtigten Vorwurf entgegennehmen zu müssen, dass man jeden Sinn für Selbsthilfe, für Selbstverantwortung töten wolle, dass wir den Sparsinn ersticken wollen, indem wir aus öffentlichen Mitteln so viel geben, dass er ohne Ersparnisse und ohne selbst für seinen eigenen Unterhalt noch etwas zu tun, wenn er dazu im Stand ist, durchkommt.» Für einen, der wegen seiner Wortgewalt gefürchtet wurde (ehemaliger Lokalzeitungsredaktor!), etwas kompliziert formuliert, aber man versteht, was er meint.

 

Glaubt man seinem Biografen Georg Hafner («Bundesrat Walther Stampfli 1884 – 1965») schwebte Stampfli bereits in den 1940er-Jahren das spätere Dreisäulen-Konzept vor, bestehend aus AHV, Pensionskasse und persönlicher Vorsorge, wie es am 3. Dezember 1972 angenommen wurde. Tatsächlich hatten von Beginn weg die Versicherungsgesellschaften das Sagen, wenn es um die Höhe der Renten ging. Renten ja – aber nur so viel, dass genügend Anreiz für Abschlüsse mit der Privatassekuranz übrigblieb.

 

Im Januar 1944 beauftragte der Bundesrat Stampflis Volkswirtschaftsdepartement auf dessen Antrag hin, eine Expertenkommission für die Erarbeitung des AHV-Gesetzes einzuberufen. 20 Jahre nach der Annahme des AHV-Verfassungsartikels war die Zeit reif für Nägel mit Köpfen. Die Experten wählte Stampfli handverlesen selber aus – aufgrund der Vorschläge des Generaldirektors der Rentenanstalt. Dieser schlug Stampfli sieben Fachleute vor, darunter vier Generaldirektoren bzw. Direktoren von Versicherungsgesellschaften.

 

Tatsächlich nützte Stampfli seine Stellung als Bundesrat noch unter dem kriegsbedingten Vollmachten-Regime aus, den Interessenvertretern eine Machtposition einzuräumen, die sie nachvollziehbar freudvoll annahmen. Die politischen Parteien und die Kantone liess er hingegen eigenmächtig aussen vor. Stampfli-Biograf Hafner: «Stampfli gab damit den Vertretern der Privatversicherungen die Möglichkeit, ihre Interessen bei der ersten und – wie sich zeigen sollte – wichtigsten Stufe der Willensbildung zu vertreten, denn die Grundideen der Expertenkommission wurden vom Parlament nicht mehr grundlegend verändert.»

 

Doch was ist mit dem hehren Verfassungsversprechen der angemessen existenzsichernden AHV-Renten geworden? Nach Stampflis Abgang hielt sich das Versprechen noch fast zwei Jahrzehnte als Zielsetzung, die einfach noch nicht umgesetzt werden konnte. 1963 legte der Bundesrat seine «Konzeption einer umfassenden Sicherung unserer Bevölkerung gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Tod und Invalidität» vor. Das Zusammenwirken von Selbstvorsorge, beruflicher Kollektivversicherung und Sozialversicherung, wie es Stampfli und seinen Souffleuren der Versicherungsbranche bereits in den 1940er-Jahren vorschwebte, erhielt quasi den Ritterschlag, wobei den Renten der AHV und IV (1960 eingeführt) «die wichtige Funktion zufällt, als wertbeständige Basisleistungen Grundlage und Anreiz für die übrigen Sicherungsbemühungen zu sein».

 

Bis es so weit war, sollte die angebliche «Übergangslösung» der Ergänzungsleistungen (EL) Bedürftigen beistehen. Andreas Dummermuth, Präsident der kantonalen Ausgleichskassen, zitiert in einer Abhandlung über die EL-Meilensteine, den Bundesrat so: «Wir (der Bundesrat, die Red.) erachten es als unumgänglich, ein System der ergänzenden Sozialleistungen zu schaffen, um diesen Personen ein Mindesteinkommen zu sichern.» Der Bundesrat räumte damit 1963 ein erstes Mal ein, dass entgegen dem Rentenversprechen in der Bundesverfassung trotz verschiedener AHV-Revisionen seit 1948 «nur im Bereich der Maximalrenten ein einigermassen existenzsicherndes Einkommen» gewährleistet sei.

 

Als das Bundesgesetz über die Ergänzungsleistungen (ELG) am 1. Januar 1966 in Kraft trat, verfügte es über keine Verfassungsgrundlage. Für diese sorgte 1972 quasi durch die Hintertür das «Drei-Säulen-Prinzip» in den Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung: «Solange die Leistungen der eidgenössischen Versicherung den Existenzbedarf (…) nicht decken, richtet der Bund den Kantonen Beiträge an die Finanzierung von Ergänzungsleistungen aus.» Liest sich wie: Der angemessene Existenzbedarf mit der AHV-Rente bleibt im Fokus.

 

Dann, im Jahre 1995, folgte etwas Klärung – in einem weiteren Bericht zur Ausgestaltung und Weiterentwicklung der schweizerischen 3-Säulen-Konzeption. Die Ergänzungsleistungen verliessen zaghaft den Status einer Übergangslösung. Für Ausgleichskassen-Präsident Dummermuth war dieser Schritt «wegweisend»: «Die verfassungsrechtlich klare, aber volkswirtschaftlich kaum umsetzbare Formel ‘Die Renten der AHV/IV sollen den Existenzbedarf angemessen decken’, wird sinngemäss durch eine volkswirtschaftlich leichter tragbare Formel ersetzt». Fortan sollen die Leistungen aller Sozialwerke sowie der 2. und 3. Säule den Existenzbedarf angemessen decken.»

 

Kurzum: Die Rolle der EL sah je länger je weniger nach Übergangslösung aus, auch wenn der Auftrag einer angemessen existenzsichernden AHV-Rente in der Bundesverfassung hängenblieb. Man hatte längst damit vorteilhaft leben gelernt. Schon 1987 bei der zweiten EL-Revision war festgestellt worden, dass die Heimträger via EL – ähnlich wie die garantierte Gewinnabschöpfung der Lebensversicherer beim Obligatorium der beruflichen Vorsorge – eine garantierte Kostendeckung geniessen. Dies mit dem Ergebnis, dass die Heime ihre Preispolitik den Möglichkeiten des Systems anpassten und damit die kantonalen Gesundheitsdirektionen bzw. die kantonalen Kassenwarte auf die Palme treiben.

 

1996 kam das Obligatorium der Krankenversicherung; es sollte tiefere Prämien bringen. Doch das Gegenteil war der Fall. Die EL, bereits bei hohen Heim-, Miet- und Krankheitskosten nicht mehr wegzudenken, bekamen vielmehr eine Zusatzaufgabe: die individuelle Prämienverbilligung für EL-Bezüger. 1998 folgte eine weitere EL-Revision: Die Bruttomiete wird angerechnet, die zu vergütenden Krankheitskosten neugestaltet, die selbstbewohnte Liegenschaft wird privilegiert behandelt und für Ehepaare die getrennte EL-Berechnung eingeführt, wenn mindestens ein Ehepartner im Heim lebt. Seither ist es möglich, dass man in besonderen Fällen als Millionär EL beziehen kann, was in den Medien gelegentlich für Schlagzeilen sorgt.

 

Anfang 2000 trat die neue Bundesverfassung in Kraft: Der bisherige Artikel 34quater wurde aufgeteilt in die heutigen Artikel 111 (Drei-Säulen-Prinzip), 112 (AHV) und 113 (berufliche Vorsorge BV) der Bundesverfassung. Die EL fanden weiterhin nur in den Übergangsbestimmungen statt.

 

Der nächste grosse Schritt betraf die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) im Jahre 2008. Ein wichtiger Teil davon betrifft die Sozialwerke AHV, IV, EL und KV. Die Vorstellung, dass AHV/IV alleine je existenzsichernde Leistungen gewähren können, wurde «definitiv aufgegeben und ins Faktische überführt» (Dummermuth).

 

In einem neuen Artikel 112a mit dem Titel «Ergänzungsleistungen», mithin nicht «Ergänzungsleistungen zu AHV/IV» benamst, wird folgende Norm verabschiedet: «Bund und Kantone richten Ergänzungsleistungen aus an Personen, deren Existenzbedarf durch die Leistungen der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung nicht gedeckt ist. Das Gesetz legt den Umfang der Ergänzungsleistungen sowie die Aufgaben und Zuständigkeiten von Bund und Kantonen fest.» Es kommt zu einem Schwall von EL-Änderungen, die unter dem Strich zu einem Kostenschub von 13,4 Prozent führten. Ausschlaggebend dafür war die Aufhebung der Obergrenze bei der Berechnung des EL-Betrages.

 

Im Unterschied zur AHV sind EL Bedarfsleistungen und haben keinen Rechtsanspruch. Finanziert werden sie zu 70 Prozent durch die Kantone und zu 30 Prozent durch den Bund, wobei das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) als Aufsichtsbehörde die Kompetenz hat, den EL-Durchführungsstellen (in der Regel die kantonale Ausgleichskasse) Vorgaben für einen möglichst einheitlichen Vollzug zu erlassen. Doch die kantonalen Unterschiede sind beträchtlich und gehen weit über den Handlungsspielraum hinaus, der den Kantonen im föderalen System zusteht, wie sich aufgrund einer im Mai 2018 veröffentlichten Untersuchung der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) feststellen lässt.

 

Last but not least: Anfang 2011 setzte der Bundesrat die «Neuordnung der Pflegefinanzierung» in Kraft – ein Kompromisswerk, dem die in der IG Pflegeheimfinanzierung organisierten Akteure der Leistungsanbieter und ihrer Verbände trotz unterschiedlicher Interessenlage zustimmten. Dummermuth: «Der Grossteil der EL-Bezüger erhält seither mehr Gel